中、美存款保險法制之比較研究

Abstract

「存款保險」係以收受存款之金融機構為要保機構，並以該機構內除不保項目外之各類存款為保險標的，於要保金融機構倒閉或經勒令停業之保險事故發生時，由存保公司依存款保險契約約定及相關法令規定，履行保險責任之保險制度。從消極面而言，存款保險制度得於金融機構倒閉時，直接保障該機構存款人之存款，舒緩擠兌誘因，降低對經濟及金融體系之衝擊，進而維持金融體系之穩定。從積極面而論，對存款人提供限額保障，可將金融機構倒閉之損失，合理分配予政府、金融機構、股東、存款人及非存款之債權人，以落實市場紀律、強化金融體系之競爭，並經由結合政府信用及金融機構間之互助，維繫存款人對個別金融機構之信心，避免個別金融機構之倒閉惡化為系統性金融危機。<br>又存款保險制度之建構，涉及金融體系、監理架構、法律制度等各方面系統整合之金融法制工程，由於法規範本身具有滯後性，現行法律制度充其量僅係在既有環境之條件下所形成之規範體系，故參酌各國之實施經驗，去蕪存菁擇優汰劣，對制度之建構而言，實屬必要。在比較法上，美國與大陸地區對金融機構退出市場之救助，分別建立了顯性與隱性存款保險制度兩種模式。前者，十分重視存保公司之職能、明確規範對存款人之保險義務，並事先累積存款保險基金，以減少公共資金之動用。後者，嚴格而論應僅係「存款人保障機制」而非存款保險制度，且由政府隨時準備動用公共資金，對問題金融機構之存款人及債權人提供保障，亦即由行政主導金融機構退出市場之方式，壓縮系統性風險，防止危機擴散。然而，以大量的再貸款為基礎之行政主導模式，實質上是將金融機構對存款人、債權人之負債，轉變為金融機構對中央銀行之負債，債務風險由個人轉移到中央銀行，本質上僅能暫時舒緩風險，而非化解風險。<br>再者，存款保險制度於問題金融機構之處理上乃涉及存保公司、要保金融機構及存款人三方之法律關係，並影響各該當事人及利害關係人之權益甚鉅，故釐清存款保險之性質、究明相關法規解釋、適用之原則，自有其必要。基於存款保險之制度設計，多承襲英美法系之架構，且我國保險法本身於解釋、適用上，早深受二大法系混用之害，且鑑於存款保險本質上特殊之政策性、公益性、強制性、目的性，若無必要，即無須隨普通法為同一解釋，脫勾處理反能使其在適用上更為明確。準此，本文乃採在英美法系之架構，以存款保險契約之當事人為保險人與被保險人（即要保機構），存款人僅為利益第三人，而存款保險性質上應屬責任保險，其保險標的則應界定為除不保項目外之各類存款契約所延伸之第二次責任，較為精確。<br>而存款保險在我國已行之有年，其間歷經多次修正，制度上雖逐漸趨於完善，惟制度本身最根本之問題實仍未解決，諸如《存款保險條例》之性質，究屬「公法法規」或「私法法規」？依據本條例所簽訂之存款保險契約究係「公法契約」，抑或「私法契約」？存保公司依本條例所擬定之作業程序及辦法是否屬法規命令？存保公司依本條例所為之金融檢查，其行為性質為何？均不無疑問。其次，我國「類似」立即糾正措施之監理規範，散見於銀行、信用合作社、金融控股公司合併、票券金融公司等之《資本適足性管理辦法》，該等糾正措施，係將金融機構依資本適足率分為兩個等級，分別施以不同之強制性措施與選擇性措施。惟上開資本等級劃分過於簡單，且以選擇性措施為主、強制性措施為輔，乃與美國之立即糾正措施有相當差距，而以選擇性措施為主在實務操作上，不免有流於恣意之疑義，而失其制度之本旨，故實有予以檢討、修正之必要。