我國關務人事制度之研究

Abstract

我國關務人事制度係源自英國，隨著時空演變及國際化的潮流，各國關務人員人事制度亦不斷地隨之配合修正與改進。在此趨勢之下，我國「關務人員人事條例」之存廢，應透過客觀的學術理論研究，以支持改革的論點，並期望透過對主要先進國家之制度檢視，作為關務人員人事制度改革之參考。本研究對於所欲探討的主題，首先針對英國、美國、日本、澳大利亞等國之的關務人事制度進行分析，並透過焦點團體法，獲取將相關意見與建議，協助本研究確認研究方向與關務人事制度興革焦點之所在。而後針對已經聚焦並具獲致共識之主題，依照受人事制度改革政策影響最大之利害關係人之探討原則，採取立意抽樣的方式，尋找10位符合條件之適當人選，透過深度訪談法，進行意見的交換與資訊的彙整。為使能更瞭解關務人員的對於關務工作任務的描述能更具體清楚，本研究團隊並親自參訪、實地觀察關務同仁的實務工作與管理運作。為使觀點能更趨多元且中立的呈現，本研究尚進一步訪談銓敘部特審司與財政部關政司的相關意見，並在報告中呈現，以避免論述角度偏頗。上述所有訪談與文獻資料，透過「政策問題建構」、「組織變革」與「人力資本」等相關學理，輔以SWOT分析，提出本研究之研究發現與建議。本研究主要的研究發現，可以分為以下幾點：一、國際趨勢觀察各國海關之所屬上級機關不同，由此可推測各國對於海關工作的需求與定位不一，此趨勢必須與政策發展重點相結合。在關務人員的甄補與進用上，各國大多依照一般公務人員甄補之規定，進行考試取才，但前提是必須依照業務的特性，施以不同之訓練。在關務人員薪資之調整相當重視與工作績效表現之。至於福利制度，除了享受與一般公務人員相同的福利之外，尚給予關務人員相當豐富與多元的福利與津貼補助，以酬其工作之專業性與身處惡劣工作環境之代價。二、我國關務工作實地參訪對於人力配置與職務性質的檢討，基層的海關驗貨員，在驗貨人力與貨物量明顯失衡，更因貨物的類別隨著人力的生活形態趨於複雜而顯多元，在人力資源強調精簡的趨勢下，關務的特殊性似乎應有別於這樣的政策規劃。而專業養成在實務運作上是以經驗傳承或彼此相互學習為主；而發展職務說明書恐受質疑的是：說明書是否能趕得上商品貨物改變的潮流所應發展出的專業知識或能力？另外，基層關務人員的工作量與有效激勵不成正比，權責之間明顯失衡，常需承擔通關失誤的責任，而通關失誤又歸咎於人力配置失衡、專業養成未臻良善，導致工作壓力過大的現象。如何避免員工士氣受挫，應基於關務的特性來從事制度規劃。三、我國現制分析我國目前關務人事制度的改革方向，基本上可以分為下列幾項：1. 關務人事制度的官制結構之分析；2. 關務人事制度的進用轉調之探討；3. 官稱官階晉陞管道之檢視；4. 陞任甄審程序之討論；5.轉任核敘是否衡平之檢討。在此制度變革下，分別有主張保留關務人員人事條例與廢止該條例者，其理由分別如下：（一）廢止條例觀點主張廢止該條例者，其理由在於：官制結構較為複雜；進用轉調缺乏彈性；官稱官階晉陞受限；陞任甄審增加程序；轉任核敘未盡衡平。（二）保留條例觀點主張保留該條例者，其理由在於：關務人事制度的官制結構有其傳承意義；關務人事制度的進用轉調的係為發揮特考效益；官稱官階晉陞管道受阻是一般人的誤解；陞任甄審程序符合制度設計的原始精神；轉任核敘是否衡平應考量關務工作的特殊性。本研究衡量現實人事制度變革的考量，以及核心利害關係人的感受，提出以下幾點原則，供人事政策規劃者參考：（一）就變革的時程而言建議以階段方式進行改革，以符合組織變革的發展模式。第一階段應避免衝擊制度過大，造成相關人員的排斥與不安，建議應從政策行銷的角度，將廢除關務人員人事條例的優點與願景具體提出，並予相關人員對於變革具有信心與安全感，而相關條文則採漸進修正，最終廢止的方向修改。第二階段，只要相關條文的修正並未引起關務人員反彈（例如權益的保障等），即應具體規劃關務政策的發展方向，使關務人員人事條例的廢除更具正當性。第三階段則是在政策方向的指引下，完成關務人員人事制度的制度化，使變革成果得以續存。（二）就制度變革的目的而言制度的變革首重政策方向的指引，前提是必須有完整的配套措施與共識（如美國之反恐）；本研究主張採取溫和漸進的方式，使政策規劃者有充足的時間型塑政策願景，凝聚改革共識。準此，目前可以做的事，便是暫時保留「關務人員人事條例」，漸進修改相關內容，並以廢止為最終目的。但前提在於長期的政策願景的規劃、中期的配套措施的設計，以及短期凝聚改革共識的政策行銷。（三）就利害關係人的感受而言平心而論，本制度的改革極具指標性作用，本研究以為應站在成功改革（廢止條例）而彰顯政策目的的之角度，而非改革失敗（條例依舊廢止）卻引發其他適用特種人事條例者的反彈。由此可知，政策目的與願景至為重要，手段策略亦不容忽視。至少關務人員的心態為何，應是考量的重點。因此關務人事政策必須伴隨關務政策的方向，在作法上本研究建議採取溫和變遷途徑，方能避免關務系統人心動搖，造成國家關務在變革過程中持續推動的隱憂。