土地登記制度變遷之研究

Abstract

本文之研究重心，主要從日本統治開始至今施行地籍清理條例為止，有關台灣之土地登記制度之建立緣由、辦理經過及其登記結果，以及制度更迭時，相關形成背景、法規範及實際情形；然日治初期辦理土地登記時，其得登記之土地權利，係對清治時期之台灣土地舊有慣習，加以歸納、類型化並改造，故亦對清治時期之土地舊慣及法律制度予以研究。至於研究方法上，本文先行蒐集台灣現存有關各個時期歷史文獻、檔案，探求各個時期形成法律之原因，如政治、經濟、社會因素及思想觀念等，歸納出法規範內容如何產生，再研究法律規範內容，以及法律對社會之效應，例如人民對法律之理解、對法律之態度與反應等。解明形成法律之原因、法律規範內容及法律對社會之效應三部份互動關係後，再從法解釋學及比較法學等方法論之視角，探知台灣土地法律制度發展之真實歷程。\n基於以上認識，本文首先對清朝統治時期之土地法律加以研究。事實上，台灣於清治後，由於中國大陸漢人移入，帶來中國傳統法下之土地交易慣行，並由於人口增長、經濟活動繁盛，致衍生形態相當複雜之土地使用利益之交易。有關土地法律關係，因為人民得以自由約定，以致台灣各地相類似之土地法律關係，其實質內容未盡相同；惟大致上，土地法律關係仍可歸類為業主、地基關係、贌佃關係、典關係、胎關係及役關係。依當時台灣之舊慣，有關土地法律關係之設定、轉移，是依當事者之意思表示一致而成立，且大多以土地占有之交付為生效要件；僅對土地所享有之某種法律關係，無法將土地現實交付時，纔依當事者之意思表示合致而成立生效，無須任何公示方法，即可對抗第三人。此外，民間習慣上所能獲致之土地法律關係，未必能得官府強制力保護而實現。簡言之，在本時期有關土地法律（管理）制度，尚未完善，即使有些微規範，似亦未具法實效。\n但於日本治台後，即著手地權清理工作。日政府先從事舊慣調查，以歐陸法不動產物權之概念，類型化並詮釋有關舊慣；而對於土地利益之使用、交易，仍從其舊慣規範，然此所稱之舊慣是指經法院及有關行政機關所承認之舊慣。次在清賦事業基礎上，辦理土地調查，以確定土地經界與地權歸屬；再以政府資金補償大租戶後消滅大租，並引進近代歐陸法上之所有權等物權法律概念，改造台灣土地舊慣。於土地調查完成後，即導入西方式土地登記法制，而日本本土施行西方式土地登記之經驗就成為重要參考。\n台灣歷史上首次導入近代西方土地登記法制，主要是依據依台灣土地登記規則與準用日本不動產登記法及相關行政命令；因而構成台灣之西方式土地登記法規範。當時係採權利登記制(登記生效主義)與契據登記制（登記對抗主義）兩者並行。首先在登記生效主義方面，係規定已登錄於土地台帳上之業主權、典權、胎權、贌耕權等4種權利之得喪變更，除因繼承或遺囑情形外，非依本規則進行登記不生其效力。次在登記對抗主義方面，例如，在本規則施行前所設定之典權、胎權及贌耕權，自本規則施行之日起1年內，非依本規則登記不得對抗第三者；又例如，台灣土地登記規則施行後，新登錄於土地台帳之土地，其登錄前設定之典權、胎權及贌耕權非自土地台帳登錄之日起6個月內登記，不得對抗第三者。而隨著登記生效主義之公示原則的採行，在其立法例上，登記具有公信力；但在台法界，最後多認為依土地登記規則所為之登記無公信力。\n事實上，日政府著眼於稅收、掌握土地權利關係及便利日後引進日本資本推動殖產興業政策，纔因緣際會導入西方式土地登記法制。但是，向來在台灣土地上生活之人民，未曾接觸西方式土地登記法制，而此時期所施行之西方式土地登記法制，分別採登記生效與登記對抗主義，亦容許某些土地利益，依舊慣繼續進行土地交易，並將舊慣上之利益權利化。此對於剛接觸西方式法律之台灣人民，無疑會感覺法律相當複雜或晦暗不明；甚至，執法者本身對於有關法律解釋，亦見解不一。\n嗣因日本採同化政策施行於殖民地，於是在法制上大部分適用與日本相同之法律，其中在土地登記方面，則完全轉化為日本契據登記制，並將台灣原有土地權利，業主權、典權、胎權（起耕胎權、對佃胎權）、贌耕權、永佃權、佃權、地基權轉化為日本民法上相對應之土地權利。而得登記土地權利依日本之不動產登記法（1899年2月24日，法律第24號修正公布）規定，得登記之權利有：一、所有權；二、地上權；三、永小作權；四、地役權；五、先取特權；六、質權；七、抵當權；八、租賃權。\n台灣光復後，再次對於土地權利與土地登記制度轉化。將得登記之土地權利從日本法規定，改為適用我國民法物權篇規定，並將土地登記制從日本原施行之契據登記制，改為適用我國繼受西方法所制定之權利與托崙斯混合登記制。實際行政程序上，係令權利人將日治時期之土地權利憑證繳驗，以代替我國土地法規定之土地總登記；於得登記之土地權利，僅有所有權、永佃權、地上權、地役權及抵押權等5種權利；而完成換發者，即視為依照土地法辦理總登記。嗣後，土地權利之移轉、設定、變更或消滅，應依我繼受西方法之登記生效主義規定辦理之，即依法律行為而取得、設定、喪失及變更不動產物權者，非經登記，不生效力；因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記始得處分其物權。值得注意者是，當時因台灣高等法院對法院出張所組織法之報核，導致地政署後續之飭函，經台灣行政長官公署函復後，政府纔發覺台灣行政長官公署自訂之單行法規辦理土地權利憑證繳驗，違反土地法、各省市舉辦地政程序大綱等中央法令規定，其後始有「地籍釐整辦法」、「土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」之報核發布。此外，於光復初期，法令規定彼此間相互抵觸、衝突，所在多有；常令實際承辦之行政機關、人民，無所適從；亦暴露出當時政府機關間缺乏橫向聯繫，導致施政之混亂。\n據本文研究顯示，歷來統治者本身即有自己之法律規章，復由於台灣土地向來經界不正、地權紊亂，亦有因政權交替，地籍資料毀於戰亂者；故不論以本身或另訂土地法律制度施行於台灣時，必先釐清地籍，即辦理土地測量、確定地權兩種法制工作後，據以辦理土地登記，爾後纔能對土地資源作出利用、分配。但實際上，於釐清地界、確定地權時，往往引發許多紛爭；而有關紛爭，往往延宕數十年。造成此種情形之原因，於各朝代不盡相同，如粗略歸納，仍可得出相同之原因。第一、對既存土地利益或權利之實質內涵，並未徹底瞭解；第二、對既存之不動產物權變動與土地登記法制，未能全盤掌握；第三、對於相關典章制度之施行，未能普及地廣為宣傳；第四、由於土地登記法制快速輪替，致人民對法律之理解與實定法有所落差，甚至統治者各機關間對於有關規定之適用，見解各異；第五、以本身之不動產法制強加於台灣，未能對兩者法制衝突處，加以判斷、調和，往往以實定法為主要依歸；亦即，未能以保護人民土地權利為適用法律之最高考量；第六、對於衍生紛爭，未能即時立法補救，亦有任由人民爭訟，而司法救濟時有而窮。\n總之，台灣於日治後，雖有引進西方式土地登記制度，吸引許多日本資金開發台灣，成為盛極一時之經濟地域；復自光復後，改採同樣源自西方之權利、托崙斯混合登記制，因而得以進行土地改革，帶動工商業發展，進而提升台灣整體經濟競爭力，奠定現今繁榮之基礎。然而，由於百年來土地登記法制快速輪替中，因許多因素之影響，致對部分擁有土地財產權之台灣人民，造成不當之侵害，導致淪為西方式土地登記法制更迭之犧牲者。於是，對於前開台灣歷史上遺留至今之土地問題，以國家立場重新省思其問題成因之歷史因素，並於兼顧私人權利之考量下，思索全面性之解決，即有其必要性。