中央補助地方執行政策之探討—以補助地方政府辦理國民年金所得未達一定標準認定計畫為例

Abstract

全國性的政策推行，往往需跨機關、跨不同層級政府，甚至需要跨公私部門共同推動。而地方政府雖為公部門之一環，卻有其自主性，在許多國家政策上，地方政府也可以是「決策者」，影響中央之政策制定內涵，而不只是配合中央政府的既定政策的「執行者」，因此政策過程充滿了政治性，需透過溝通協調，甚至中央政府必須提供誘因，始能促使地方政府配合執行。\r\n 本文以內政部委託勞工保險局進行「97-100年度補助地方政府辦理所得未達一定標準認定計畫」及後來轉型的「101-102年度補助地方政府辦理所得未達一定標準認定及國民年金被保險人繳費率提升計畫」為例，聚焦於中央與地方政府間的政策執行過程實務，運用深入訪談法及文獻分析法，探討政策形成的過程中內政部、勞保局與地方政府之間的互動，以及因為補助款所形成的三方政策執行關係，如何影響政策本身及政策之執行，又政策的執行過程中遭遇了什麼樣的困難與問題。\r\n 研究結果發現，政策形成、規劃與變遷過程充滿政治性，中央政府須提供誘因始能促使地方政府配合執行。政策執行過程中，主管機關、主辦機關及執行機關的三方關係，耗費許多溝通協調成本；政策規劃之執行方式與政策目標之間的連結性不明確，難以提高執行者之認同感；以都市觀點規劃執行，較未顧及城鄉差異及因地制宜之彈性；規劃補助人力員額之不穩定性，造成執行人員流動率高，增加教育訓練成本，復以知識管理之機制不夠完善，而使新進人員業務交接產生斷層。監督及績效評估過程，僅訂有獎勵制度激勵地方政府執行，但因未訂有未達目標值之相關懲罰機制，有少數地方政府因此較不在意執行效能的低落；績效評估範圍限於國民年金業務，對於致力整合社會福利之地方政府缺乏激勵。\r\n 本研究文末對中央補助地方政府執行政策，提出實務運作上的建議：府際間或單位間，平時便應重視夥伴關係之建立與維繫；政策規劃應審慎考量執行方式與目標的聯結性；規劃執行方式應注意是否拘於都市觀點，並建立政策學習機制；建立知識管理機制，培養執行人員策劃與溝通能力；監督機制應具備實際督促執行之效用；績效評估指標應能有效連結獎懲並指導地方政府之執行；整合社會福利訪視計畫，以使中央補助地方政府之經費獲致最大效益。

第一章 緒論\r\n 第一節 研究動機----------------------------------------------1\r\n 第二節 研究問題與研究目的------------------------------------2\r\n 第三節 研究概念界定------------------------------------------3\r\n 第四節 研究範圍、研究流程與研究限制--------------------------8\r\n第五節 研究個案介紹－我國國民年金制度-----------------------10\r\n第二章 文獻回顧\r\n 第一節 政策執行---------------------------------------------20\r\n 第二節 我國中央計畫型補助制度-------------------------------35\r\n 第三節 府際關係---------------------------------------------42\r\n第四節 中央補助地方政府執行政策之相關研究回顧---------------47\r\n第三章 研究設計\r\n 第一節 研究途徑---------------------------------------------52\r\n 第二節 研究架構---------------------------------------------55\r\n 第三節 研究工具與訪談設計-----------------------------------58\r\n 第四節 資料呈現方式-----------------------------------------63\r\n第五節 研究之信度與效度-------------------------------------65\r\n第六節 研究倫理---------------------------------------------68\r\n第四章 個案研究分析－國民年金補助計畫\r\n 第一節 中央與地方政府之誘因與限制---------------------------72\r\n 第二節 地方政府決策結果及能力-------------------------------85\r\n 第三節 回饋機制之作用與影響---------------------------------95\r\n第五章 結論與建議\r\n 第一節 研究發現--------------------------------------------104\r\n 第二節 研究建議--------------------------------------------110\r\n \r\n\r\n參考文獻-------------------------------------------------------114\r\n\r\n\r\n\r\n\r\n\r\n附錄一 提昇國民年金被保險人繳費率策進作為方案------------------121\r\n附錄二 財政收支劃分法（第30條至第37-1條）--------------------128\r\n附錄三 地方制度法（第69條至第71條）--------------------------130\r\n附錄四 中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法----------------------131\r\n附錄五 中央對直轄市及縣（市）政府申請計畫型補助之處理原則------137\r\n附錄六 中央對直轄市與縣（市）政府計畫及預算考核要點------------140\r\n附錄七 逐字稿編碼表--------------------------------------------144\r\n\r\n【圖目錄】\r\n圖1-1 本文研究對象間之互動關係-----------------------------------8\r\n圖1-2 本文之研究流程---------------------------------------------9\r\n圖1-3 歷年補助地方政府辦理國民年金相關業務之人力統計------------17\r\n圖2-1 政策變遷的倡導聯盟架構------------------------------------27\r\n圖2-2 府際間政策執行溝通模式------------------------------------30\r\n圖3-1 本文研究架構----------------------------------------------56\r\n\r\n\r\n【表目錄】\r\n表1-1 國民年金保險費中央及地方政府負擔比例及金額一覽表----------14\r\n表1-2 99年度補助各地方政府之審核員人數計算方式-----------------16\r\n表1-3 101－102年度補助各地方政府之行政經費計算方式-------------18\r\n表1-4 101－102年度國民年金補助計畫之績優人員等值獎品發給標準---19\r\n表2-1 相關論文研究整理－中央補助款之分配是否公平----------------48\r\n表2-2 相關論文研究整理－中央補助地方執行政策之成效--------------49\r\n表2-3 相關論文研究整理－中央計畫型補助款之整合平臺--------------50\r\n表2-4 相關論文研究整理－以由下而上的角度探討--------------------50\r\n表4-1 訪談對象編碼表--------------------------------------------71