國營事業人員有關刑法公務員身分之探討--以臺灣電力公司員工為例

Abstract

隨著國家任務多元化，民間參與政府各項行政的機會大幅增加，公務員不再侷限於任職政府機關的人員，即使任職於民間機構，亦有可能因為協助或代替政府執行公共事務，而有公務員身分之適用。民國95年7月刑法修正前對於公務員概念定義為依法令從事於公務之人員，多數學說及實務均認為公務員定義過於籠統，尤其實務在某些個案判斷上，更有具體判斷標準不明之疑慮。以國營事業為例，大法官解釋字第8號係以政府是否持有公司股份百分之五十以上為判斷依據，若超過百分之五十，該公司屬國營事業，而從業人員則為刑法上之公務員。部分國營事業業務雖依相關法令負有行政目的，但依私法組織設立之國營事業，係本企業化精神經營，業務內容與一般公司行號亦無二致，徒以持股比例為評價國營事業人員之身分，顯已造成不公平之評價，而有法律適用之困難。\n 為避免舊法規定過於抽象而有不合理之判決結果，刑法於94年間修法時，將公務員重新定義，新法排除國營事業、公立學校、醫院等與從事公共事務無關之人員，力圖將公務員類型化，然自刑法95年7月1日正式生效迄今，實務上仍有許多爭議的空間。回歸刑法對於公務員犯罪加重處罰之立法目的，學說不外乎是由保護國家利益、公務員忠誠關係、政府的威信與政府的統治機能、國家內部秩序、公務員執行職務的廉潔與公正、人民的合法權益與對國家之信賴等方面探討，概因公務員係本於身分或取得授權、委託等關係，而從事公共事務之人，代表的是國家實行公權力，與一般侵害人民生命、身體、財產等犯罪，及其他損害國家、社會法益之犯罪，存有特別的身分關係，公務員若不具國家賦與的特別權力，依法執行具有國家任務之公共事務，侵害的將不是前述法益，而與一般人民犯罪即無差別，當然亦無須以加重的刑事責任相繩。\n 雖最高法院透過適用解釋新法的過程，在判決中對刑法公務員概念的判斷依據及論理過程，有許多著墨及說理，有逐步勾勒新法公務員圖像的發展，但多數判決係以直接援引修法理由代替說明得心證之歷程，修法理由轉而成為如舊法「依法令從事於公務之人員」般之公式，只要屬修法理由中明文排除的國營事業、公立學校、公立醫院未兼任採購工作之人員，均毫無理由地被劃分為不具公務員身分。姑且不論我國修法是否背離國際間擴大公務員概念之潮流，舊法遭人詬病之「二分法」，尤其新法完全不顧部分國營事業所從事事務之公共性，在國家任務或組織日趨私法化的發展趨勢下，是否導致過於僵硬的判斷基準再度復辟？會否帶來更嚴重的刑罰漏洞？新法完全忽視部分國營事業從事公共事務之特性，追求齊頭式平等，同樣欠缺學理依據，由學說與實務對於國營事業人員之不同看法，造成被告於司法訴訟過程中，面臨不同法官而有差別評價之情形，可知新法不僅無法使公務員定義越趨精準，反而增添了更多的混淆與歧義。\n 為嘗試釐清國營事業人員有關刑法公務員身分之適用，本文將以文獻分析方式，檢視我國刑法於94年修法前後，學說之見解看法，與實務於司法判決上遭遇之困難，再以比較法方式，評析我國與國外刑法公務員定義，及國營事業人員與公務員關係之差別，並以德國法院對於國營事業有關基本權之判決，提供我國作為參考借鏡。另再以刑法對於公務員犯罪加重處罰之法理、刑法對於公務員犯罪所保護之法益、公共事務與公權力之關聯性等面向，分析國營事業業務與刑法公務員之關係，最後再以個案研究方式，研析我國法院刑事判決，對於本文將探討之臺電公司，及業務性質、營運方式雷同的臺灣自來水股份有限公司，除政府機關持股接近百分之百，在市場具有獨占地位，又屬國家基於生存照顧人民基本生活給付行政之一環，則從業人員究竟是否落入刑法公務員範圍，有無特別權力關係存在、與公共事務及公權力間之關聯性，並對法院對於臺電公司及臺水公司之差別評價進行評析。