公共政策議程設定之探討 : 我國國家公園政策的個案分析

Abstract

論文內容提要;\n所謂議程廣義而言是指即將要去做的事;社會大眾認為重要且係政府應該注意之公共問題就是大眾議程;而明確地被權威性決策者積極且慎重考慮的問題項目則是政策議程。公共政策並非起始於規劃後誕生之計畫或方案，事實上，各種權利或利益之競逐早在政策規劃進行前就已開始，其影響甚且延伸至嗣後之各政策階段。惟因這一「問題到政府」的過程往往比較隱微難察，遂使研究者忽略其重要性，而失去認識社會資源及權力利益分配之全貌的機會。此外，大眾議程與政策議程間之互動關係亦透露不少政治體制之特質。我國政府近年來常面臨\n政策宣佈後卻因為大眾強烈反對而不得不修正甚至放棄之窘境，例如二重疏洪道的開闢、核四廠的興建、及彰濱工業區的開發等等，令人納悶當初政策議程是如何誕生的?本文即希望探究公共政策議程設定之影響因素，並以民國五十年代即獲倡議而遲至七十年初才獲確立的國家公園作個案分析。\n 本文共一冊、七章、二十一節、約十萬字。\n 第一章，緒論，共四節。首先闡明研究範圍、研究動機與研究方法，接著介紹議程設定之比較研究模式，及探討倍受爭論的扼阻性決定概念之內涵及可研究性。\n 第二章，理論架構，共二節。主要是說明，分別為政治社群及權威性決策者所持有之大眾議程與政策議程間的聯絡工具與困境，以及政策形成過程中金字塔式的差別性參與情形，而後擬出本文之分析架構。\n 第三章，國家公園在我國政府與民間之議程地位，共四節。首先揭示國家公園之涵義，其次說明我國國家公園之發展沿革;然後係根據一份問卷調查來了解其民間議程地位，並採用具體指標來衡量政策議程地位。\n 第四章，外環境影響因素，共三節。本文將影響議程設定之因素依其係為相對地集結的或分散的，區別為內環境及外環境兩類，本章敘述社會環境背景、政策問題特質及政治結構三種外環境影響因素。\n 第五章，內環境影響因素，共三節。首先做有關之文獻探討，再分析政府外精英，及以行政部門及立法委員為主的決策者對議程設定之參與行為。\n 第六章，中、日、美國家公園制度之比較研究，共二節。主要比較重點為國家公園之發展背景、設置標準、及規劃管理體制，期能擷取出足資借鏡之處。\n 第七章，結論與建議，共二節。

目錄\n謝辭\n論文提要\n本文目次\n圖表目次\n附錄\n本文目次\n第一章 緒論………1\n第一節 研究範圍界定………1\n壹、大眾議程………1\n貳、政策議程………2\n叁、本文章節………4\n第二節 研究動機與研究方法………6\n壹、研究動機………6\n貳、研究方法………7\n第三節 扼阻性決定概念………9\n第四節 議程設定之比較研究………12\n壹、Cobb.Ross and Ross建構之模型………12\n貳、Polsby建構之模型………14\n第二章 理論建構………20\n第一節 階層化的政策形成過程………20\n第二節 大眾議程與政策議程之聯結………24\n第三節 議程設定之影響模式………27\n第三章 國家公園在我國政府與民間之議程地位………33\n第一節 國家公園之涵義………33\n第二節 我國國家公園之發展沿革………37\n第三節 政策議程地位………43\n壹、立法………43\n貳、預算………46\n叁、政策計畫或方案………47 \n第四節 大眾議程地位………55\n壹、研究過程………55\n貳、研究結果──次數分配情形………57\n叁、研究結果──卡方(X^2)檢定………73\n第四章 外環境影響因素………92\n第一節 社會經濟背景………92\n壹、台灣社會經濟之變遷………93\n貳、社會環境因素對國家公園發展之影響………96\n第二節 政策問題特質………100\n第三節 政治結構………104\n壹、法律………104\n貳、預算………108\n叁、政策計畫或方案………110\n第五章 內環境影響因素………117\n第一節 文獻概說………117\n壹、參與者之個別影響………117\n貳、參與者間之互助關係………124\n第二節 政府外精英之參與行為………127\n壹、壓力團體………127\n貳、學者專家………130\n叁、大眾傳播媒體………132\n第三節 決策者之參與行為………135\n壹、從對施政概況與預算審查之質詢內容看………135\n貳、從法案審查情形看………142\n第六章 中、日、美國家公園之比較………153\n第一節 國家公園之發展背景及設置標準………153\n壹、國家公園之世界趨勢………153\n貳、美國之發展經過………154\n叁、日本之發展經過………156\n肆、國家公園之設置標準………160\n第二節 國家公園之規劃與管理體制………166\n壹、經營管理之行政體系………166\n貳、規劃作業………170\n叁、分區與管理………179\n第七章 結論與建議\n第一節 結論………195\n第二節 建議………198\n\n圖表目次\n圖\n1-4-1 議程設定模型與政治文化類型之關係………14\n2-1-1 政策形成的階層化模式………22\n2-2-1 議程之聯結模式………25\n2-3-1 政策形成之比較研究模式………28\n2-3-2 議程設定之影響模式──本文架構………30\n3-4-1 國家公園在民眾心目中之議程地程………61\n3-4-2 受訪者有關國家公園資訊總擁有量之分佈情形………64\n3-4-3 對與國家公園或生態保育有關活動之參與傾向………72\n3-4-4 對以獲取資訊為主的活動之參與傾向………73\n3-4-5 對以影響政府為主的活動之參與傾向………73\n4-3-1 中央政府預算編審程序圖………109\n5-1-1 四種決策形式圖………126\n6-2-1 我國國家公園行政體制………166\n6-2-2 日本國立公園行政體系………167\n6-2-3 美國國家公園行政體系………168\n\n表\n1-1-1 機關議程內容分類方式之比較………3\n1-4-1 政策創新模型………16\n3-1-1 台灣地區各種風景區(或保護區)之功能類別………36\n3-2-1 日據時期國立公園與現今國家公園面積之比較………38\n3-2-2 我國四座國家公園成立之時間流程………42\n3-3-1 我國國家公園相關法規制定時間表………44\n3-3-2 國家公園法立法審議流程………45\n3-3-3 國家公園管理處組織通則立法審議流程………45\n3-3-4 國家公園計畫歷年預算編列情形………46\n3-3-5 國家公園建設計畫內容………49\n3-3-6 各國家公園區內現有機關與主管業務………53-54\n3-4-1 本研究問卷調查成功之樣本結構………56-57\n3-4-2 知道台灣地區有國家公園之次數分配………58\n3-4-3 獲知國家公園之管道之次數分配………58\n3-4-4 到過國家公園者之次數分配………58\n3-4-5 對於社會大眾應重視國家公園之看法………59\n3-4-6 對於政府應該重視國家公園之看法………59\n3-4-7 聊天中與人談論國家公園之情形………60\n3-4-8 對於國家公園話題之興趣………60\n3-4-9 對國家公園報導之注意情形………60\n3-4-10 有關國家公園之資訊擁有量之一………62\n3-4-11 對國家公園特色之認知情形………62\n3-4-12 有關國家公園之資訊擁有量之二………63\n3-4-13 對國家公園法違規行為之處罰規定之看法………65\n3-4-14 對於生態保護區限制民眾進入之看法………65\n3-4-15 對於開發國家公園區域內金礦之看法………66\n3-4-16 對於成立第五座國家公園之看法………67\n3-4-17 對於蘭嶼地區設立國家公園適宜性之看法………67\n3-4-18 受訪者對於國家公園功能重要性之察覺及多重反應之情形………69\n3-4-19 受訪者對於各種與國家公園有關活動之參與興趣………71\n3-4-20 個人特徵別在各種態度上的卡方(X^2)檢定情形一覽表………74-76\n3-4-21 職業別對於開採國家公園區域內金礦之X^2檢定………78\n3-4-22 職業別對國家公園議程地位的察覺之X^2檢定………79\n3-4-23 職業別對以獲取資訊為主的活動參與傾向之X^2檢定………80\n3-4-24 性別對於以影響政府為主的活動參與傾向之X^2檢定………81\n3-4-25 性別對於以獲取資訊為主的活動參與傾向之X^2檢定………81\n3-4-26 教育程度別對於國家公園議程地位的察覺之X^2檢定………82\n3-4-27 教育程度別對於國家公園法規定違規行為之處罰看法的X^2檢定………83\n3-4-28 個人月收入別對於以影響政府為主的活動參與傾向之X^2檢定………84\n3-4-29 希望政府辦理「對生態環境之保護及改善」措施之緩急程度………86\n3-4-30 國民希望政府辦理各項施政措施之緩急程度………89\n3-4-31 72.年度及75.年度增額立委選舉候選人十大政見排行榜………90\n4-1-1 台灣地區六歲以上人口教育程度分佈情形………95\n4-2-1 國家公園之功能與其主要服務對象………100\n4-3-1 我國法律提案權之歸屬………105\n4-3-2 我國立法院三讀會內容………106\n4-3-3 我國覆議行使過程………107\n5-3-1 立法委員在內政部施政報告中質詢國家公園的情形………136\n5-3-2 立法委員在審查內政部年度預算時對國家公園之發言情形………137\n5-3-3 曾對國家公園提出兩次以上質詢之立法委員發言情形………140\n5-3-4 審查會中立法委員對於國家公園法名稱之發言情形………143\n5-3-5 二讀會中立法委員對國家公園管理處掌理事項之發言情形………146\n6-1-1 美國國家公園體系的分類、個數與面積………157\n6-1-2 日本歷年成立國立公園之個數………159\n6-1-3 台灣地區、美國、日本國家公園面積之比較分析………160\n6-2-1 國家公園經營管理有關機關之職權與行使情形………164-165\n6-2-2 台灣地區國家公園規劃與管理發展分析表………172-176\n6-2-3 我國國家公園各種土地分區所占面積比例………181\n6-2-4 各國國家公園分區計畫換式比較………183-184\n6-2-5 我國國家公園之分區與管理規定情形………187-188\n6-2-6 日本國立公園之分區與管理情形………189-191