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Title: 中共國家機構改革之研究 :策略性選擇之分析
Authors: 崔月和
Contributors: 張潤書;孫本初
公共行政研究所
Date: 1997
Issue Date: 2016-03-11 14:03:45 (UTC+8)
Abstract: 論文提要
本文約五十二萬字,分五章二十一節,係探究中共的特定行動策略所招致的結果對不具權力的一般老百姓的生活有何影響。
希望藉著國家體制改革策略及機構改革策略的認知能更深入理解它。為此,本文的研究目的如下:
1、深入瞭解中國大陸國家體制改革的策略性選擇特性;
2、對中國大陸機構改革活動的比較分析,包括:(一)毛澤東及鄧小平時期中共中央政府機關結構的變遷特性之比較;(二)中共歷來計劃性國家機構改革特性之比較;(三)中共機構改革策略的變遷對國家型態、職能及機構安排上的影響;
3、適切地解釋現階段機構改革活動對國家體制(包括國家統治理念、領導體制、官僚體制及地方關係)、世界政經體制及社會體制間的互動關係。
本文主要以國家中心觀點(state centered perspective)、組織論的策略性選擇觀點(strategic choice perspective)及策略管理學派的創造環境(advocated environment)等三方面的觀點結合,重視創造優勢環境的努力;策略、結構、績效之間良好的聯繫;及設定明確策略任務上的職、權、責一致的政府運行機制等。
然後,從三元體制(世界體制、社會體制及國家體制)的互動角度,進行探究圍繞著國家統治理念、國家領導體制、國家機構及國家官僚體制等國家體制系絡(state systematic contexts)的動態性情境,所展開的國家體制轉換策略及國家機構改革策略的內涵,而其對國家角色、國家自律性及國家能力的變化有何關聯、以及對無產無權的老百姓有何影響等。
為了能適切地探討上述中共國家與社會實體的潛在特性之變化內涵,本文特別以中程及宏觀性分析(middle range and macro analysis)的方式,而且將以不同研究途徑及方法(包括比較歷史研究法、解釋學方法論、經驗分析法、系統分析法及批判哲學研究觀點等)的不同角度之結合來設定自覺性折衷法。其範疇包括:
第一,透過情境理解的解釋學方法論理解中共國家體制改革策略之內涵以及國家體制與世界體制及社會體制間的互動特性(包括國家自律性及能力);
第二,採用經驗分析法來比較分析中共中央政府機關結構變遷的長期特性;
第三,經由分析系絡變化之系統分析法比較分析機構改革活動的策略及內涵。
筆者相信,上述三種理解或說明研究對象的過程,其實是基於比較歷史研究的文獻探討才能具體化。
最後,為批判評估國家行動的潛在特性及其對社會實體的影響,筆者修正Osborne & Plastrik的轉換政府基因機制的五種策略中的三種策略(包括統治理念策略、責任制策略及控制策略)及其聯繫方式來進行批判評估中共國家體制的重要探究課題(包括國家統治理念、國家干預邏輯、大鍋飯心態、中央與地方關係及官僚體制邏輯等),以期給不具權力的老百姓提供一些使他們能理性選擇
更好未來社會的有用知識。
研究結果發現,48年間中共符合改革內涵的機構改革活動總共有四次,在某種程度上其策略反映了如下的三種國家體制改革策略內涵:
第一,冒進的及封閉的全面建設策略,這一時期的機構改革策略主要是針對經濟管理的行政權限及部屬管理的企業下放給地方,但因各個策略手段間的聯繫不當而失敗;
第二,全面建設的調整策略,這一時期的機構改革策略主要是採用組織動員的方式;
第三,漸進建設的開放策略,這一時期的機構改革策略主要是以「三定」方案手段來進行職能轉變,而且重視與不同配套改革方案之間的聯繫,富有策略的特質。
此外,從中共中央機關結構的長期變遷特性來看,其變化很頻繁,特別是其變遷圍繞著生產力發展職能而進行的。統計處理的因素分析結果發現,在中共國家發展上中央機關結構的反應特性可分為:
第一,冒進建設的組織保障策略,在這一策略上國家機構的改革活動為政治動員而服務;
第二,漸進建設的組織基礎形成策略,在這一策略上國家機構改革的活動為大力推動經濟改革而進行經濟行政管理職能的轉變;
第三,漸進建設的組織深化改革策略,在這一策略上國家機構改革活動為控制其規模實施「三定」方案及公務員制度。
不過,這一分析結果未考慮時間的順次性。
再者,部委機構的變化率在建國初期及國務院初期很高,但經濟改革時期及南巡講話時期,直屬機構、辦事機構及其他機構的變化率則高。鄧時期職能安排的最大的突出點表現在能力擴張職能(包括計劃、調整職能、人力資源開發職能、科學技術開發職能、及行政管理職能)上。
本文研究建議包括:中共有必要以更開放的思想來大膽地嘗試改革,分步驟地持續建設保障「憲法領導國家」的制度。進而,中共應提出更明確的與職能轉變及宏觀調控相關的長期策略計劃(long term strategic plan)。亦即,國家發展達到什麼程度,職能要有多大的轉變相關總體策略計劃,以期避免「惰性」的漸進策略之嫌。中共現已有「自己監督自己」及「尋租」(rent seeking)的現象,不可避免地腐敗會蔓延。加上,中共還處在「大政府小社會」的狀態。為解決這些缺陷,中共有必要儘快尋回社會原來的本質(bring the society back in)。共黨與國家在可管理的(manageable)範疇之內必須提高其容忍度,擴大社會自己說話的機會及自己選擇的領域。中共不應避重就輕偏向推動國家能力向度(包括「三定」方案及公務員制度的改革等行政管理改革面向),而忽視改革國家統治理念策略及控制策略在適當聯繫時所需要的自律性向度,如黨政分開及基層民主的擴大等。為避免極權政權復辟的可能性,降低共黨與國家失敗的可能性,以及提高整體社會的生產積極性,中共仍需要分步驟地持續推動黨政分開、政事分開,中央的權力交給地方,地方的權力轉讓於社會。然而,往後機構改革活動的關注點應放在幹部員額的減小、加強職位的專業性來真正達成「小政府大社會」。
本文為提高策略聯繫的適當性,建議國家行動的策略性選擇主體,必須以適應環境的「波浪模式」與創造環境之「開拓者模式」的結合,來連貫性地及分步驟地進行國家公務運行基因機制的轉換。
本文所採用的中宏觀性分析,因其時間幅度長且研究對象範圍廣,故不易處理龐雜的資料也不易維持周延與化約之間平衡,因此筆者建議,後續的研究者應在相關研究成果充分累積的基礎下進行這一分析為宜。此外,由於策略是屬於上游部分的,所以研究者在建立策略的評估標準上很難一蹴可幾,只好往後以累積
相似的研究來彌補。

關鍵詞:國家機構(State Apparatus)、機構改革(Apparatus Reform)、國家體制(State System)、社會體制(Societal System)、世界體制(World System)、國家角色(State Role)、國家職能(State Functions)、創造環境(Advocated environment)、策略性選擇(Strategic Choice)、公務運行基因機制(Public Service DNA Mechanism)、行政改革(Administrative Reform)、策略管理(Strategic Management)、行政管理體制改革(The
Reform of Administrative Managiral System)。
目錄
論文考試委員簽名頁
論文提要
第一章 導論 1-001
第一節 研究緣起與目的 1-001
壹、研究緣起 1-001
貳、研究目的 1-005
第二節 研究範圍、對象及假設 1-005
壹、研究範圍 1-006
貳、研究對象 1-019
參、研究假設 1-020
第三節 研究途徑、方法及架構 1-021
壹、社會科學各種研究途徑的回顧 1-021
貳、本文的研究途徑與方法之設定 1-029
參、本文的研究途徑與方法之特性及限制 1-036
肆、本文的研究架構 1-042
第四節 國家機構改革概念的探討 1-044
壹、國家機構的含意 1-044
貳、機構改革的內涵 1-049
一、政府機關重組的觀點
二、國家整體功能機制變化的觀點
三、行政改革的主要組成部分之觀點
參、中共人士對機構改革的相關看法 1-055
肆、本文對機構改革的操作性定義 1-064
伍、中國大陸機構改革相關研究的成果 1-066
第二章 理論背景 2-001
第一節 國家論諸概念應用方式之探究 2-004
壹、行政現象研究上對國家的歷史認知 2-006
貳、「國家」與「市民社會」間之關係 2-008
參、有關資本主義國家各種研究取向的特性 2-014
一、資本主義國家的國家理論
二、資本主義國家理論
三、新韋伯主義者的國家理論
四、世界體制國家論
五、國家論研究取向的回顧
肆、國家變動相關概念的探究 2-036
一、國家概念的抽象性層次問題
二、國家變動與危機政治的問題
三、國家自律性的定位
四、國家能力概念的定位及其有效性的問題
五、國家強度與韌性的定位
第二節 組織論特性應用方式之探究 2-059
壹、政府機關結構變遷的特性 2-061
貳、各種組織理論途徑的主要內涵 2-064
一、組織變化由環境決定的研究取向
二、組織變化由自發意志決定的研究取向
三、組織變化乃由非均衡的自我組織化觀點所決定
參、組織研究取向應用於政府機關結構變動活動上的特性 2-073
肆、探索各種組織論的應用方式 2-079
一、各種組織理論取向的特性
二、各種組織理論特性應用方式的探究
伍、小結 2-090
第三節 國家體制改革的策略性選擇模型之建構 2-094
壹、國家行動探究上策略性選擇概念的形成 2-096
一、方法論的層次
二、政經必要性的層次
三、組織論的層次
貳、國家行動的策略性選擇概念之特性 2-101
參、策略選擇與其他選擇之間特性對比 2-103
一、策略選擇與政策選擇之間差異
二、策略選擇與公共選擇的內涵對比
三、策略選擇與社會選擇的內涵對比
肆、國家體制變動策略性選擇相關的系絡因素 2-108
一、社會體制
二、國家體制
三、世界體制
四、國家變動
五、策略性選擇
六、國家角色的變化
七、體制系絡的變化
八、動態情境的場域
伍、國家體制變動探究上策略概念的應用 2-115
一、策略的定義
二、策略概念的應用情形
三、策略概念應用的主要目的
四、策略概念應用的相關因素之探究
五、中共國家體制轉變上策略概念之應用
六、中共國家體制轉變策略性選擇探究的模型
第三章中共國家體制改革的策略性選擇之探究 3-001
第一節中共國家體制對世界及社會體制上的互動 3-001
情形
壹、中共國家體制與世界體制間的互動情形 3-005
一、世界政治體制對中共政治體制的影響
二、世界經濟體制與中共經濟體制間的互動
三、中共國家體制對世界體制互動策略的特性
貳、中共社會體制對國家體制的影響 3-070
一、社會體制對國家體制的作用
二、中共社會體制主要面向之變遷情形
三、「改革開放」前社會體制的主要特徵
四、「改革開放」後社會體制性質的變化情形
五、小結-中共國家體制與社會體制間互動特性
第二節 國家統治理念的策略性選擇 3-094
壹、國家統治理念的意義 3-094
貳、中共國家統治理念建構上主要原則 3-096
一、無產階級專政-共產黨領導國家
二、振興中華的民族熱情-國強與民富之安排
參、毛澤東時期中共國家統治理念的演變 3-100
一、建國之前統治理念的主要內涵
二、建國初期國家統治理念的主要內涵
三、社會主義全面建設期國家統治理念的主要內涵
四、文化大革命時期國家統治理念的主要內涵
五、「改革開放」前國家統治理念的總體評估
肆、鄧小平時期國家統治理念上的策略性選擇 3-121
一、十一屆三中全會時期國家統治理念的主要內涵
二、經濟體制改革時期國家統治理念的主要內涵
三、治理整頓時期國家統治理念的主要內涵
四、南巡講話時期國家統治理念的主要內涵
五、鄧小平時期國家統治理念的總體特徵
第三節 國家領導體制的策略性選擇 3-144
壹、國家領導體制建立及運作上的主要原則 3-145
貳、「改革開放」前國家領導體制的主要內涵及特性 3-148
一、領導體制的主要內涵之形成
二、領導體制的主要特性
參、「改革開放」時期國家領導體制的策略性選擇 3-156
一、領導體制改革的主要內涵
二、國家領導體制改革上的策略
三、黨政不分與基層黨組織軟弱的問題
第四節 國家官僚體制的策略性選擇 3-169
壹、國家官僚體制在中共國家體制上的涵意 3-169
貳、「改革開放」前幹部管理制度的演變 3-171
一、幹部管理制度的總括
二、「改革開放」前幹部管理制度的主要特性
參、「改革開放」時期幹部管理制度改革的主要內涵 3-175
一、建立國家公務員制度的必要性
二、幹部管理制度改革的概要
第五節 小結-國家體制改革的策略性選擇總結 3-192
第四章 中共國家機構改革的策略性選擇之探究 4-001
第一節 國家機構類型及主要功能的建構 4-001
壹、國家型態、功能及機構的聯繫 4-001
一、國家型態的主要類型
二、國家功能分類的探討
三、國家型態、功能及機構類型的聯繫
貳、國家型態、功能及機構類型的建構 4-014
一、國家機構類型的理論建構上標準
二、國家功能及機構類型的建構
三、中共國家型態類型的建構
參、國家機構改革策略變項建構的探究 4-021
一、策略探究變項建構的標準
二、中共國家機構變動策略性選擇的主要面向
三、機構改革策略特性探究變項的設定
第二節 中共國家機構的權力安排與其主要職權 4-030
壹、中共憲法上國家機構的權力安排 4-030
一、《共同綱領》時期的國家機構
二、「五四憲法」時期的國家機構
三、「七五憲法」時期的國家機構
四、「七八憲法」時期的國家機構
五、「八二憲法」時期的國家機構
貳、中共國家機構及其主要職權 4-038
一、中國共產黨
二、政治協商會議
三、全國人民代表大會
四、國家主席與最高國務會議
五、人民政府
六、人民法院
七、人民檢察院
八、中央軍事委員會
參、中共機構改革實務工作機構的沿革 4-069
一、中國共產黨的中央組織部
二、機構編制委員會
第三節 中共中央政府機關結構變遷特性的分析 4-076
壹、中共國家機構設置及廢止時的一般特性 4-077
一、機構設廢數目的時間流程上的特性
二、被廢止機構的生存期間特性
三、長期生存國家機構的情況
四、國家機構頻繁調整的原因
五、政經環境變化及機構設廢間的關聯性
貳、中共國家機構變化的實證分析 4-090
一、國家機構變化的頻率
二、中共國家行動策略反應在國家機構變遷上的特性
三、中共國家機構內部動態的程度
四、中共國家機構類型變化的特性
五、中共國家機構職能變化的特性
參、機構職能類型在不同時期上變遷特性的解釋 4-104
一、毛澤東時期
二、鄧小平時期
三、兩個時期間特性比較
第四節 中共計劃性機構改革的策略性選擇 4-117
壹、「五八機構改革」的策略性選擇 4-118
一、改革前機構設置背景及概況
二、機構改革方案的形成及內涵
三、機構改革的主要特性
四、策略性選擇內涵的評斷
貳、「八二機構改革」的策略性選擇 4-129
一、改革前機構設置背景及概況
二、機構改革方案的形成及內涵
三、機構改革的主要特性
四、策略性選擇內涵的評斷
參、「八八機構改革」的策略性選擇 4-139
一、改革前機構設置背景及概況
二、機構改革方案的形成及內涵
三、機構改革的主要特性
四、策略性選擇內涵的評斷
肆、「九三機構改革」的策略性選擇 4-146
一、改革前機構設置背景及概況
二、機構改革方案的形成及內涵
三、機構改革的主要特性
四、策略性選擇內涵的評斷
伍、計劃性機構改革的策略性選擇內涵對比 4-154
第五節 中共地方的國家機構改革之策略性選擇 4-156
壹、中共地方國家機構的結構與職權 4-156
一、地方各級人民代表大會
二、地方各級人民政府
三、地方人民法院及人民檢察院
貳、中央與地方之間職權劃分關係 4-160
參、中共地方國家機構改革的策略性選擇 4-163
一、「五八機構改革」的策略性選擇內涵
二、八十年代行政管理權限的下放情況
三、「九三機構改革」的策略性選擇內涵
肆、地方國家機構改革的策略性選擇內涵之對比 4-178
第六節 小結-機構改革的策略性選擇之總結 4-189
第五章 評估與結論 5-001
第一節 國家機構改革內涵的評估 5-002
壹、國家機構改革的原型 5-002
貳、目標槓桿的「發展生產力策略」之評估 5-005
參、結果槓桿的「責任制策略」之評估 5-008
肆、權力結構槓桿的「控制策略」之評估 5-011
伍、策略之間聯繫的評估 5-013
一、姓「社」、姓「資」的問題
二、克服官僚主義的問題
三、行政管理權二元體制的問題
四、職能轉變與宏觀調控的問題
第二節 機構改革策略建構的建議 5-018
壹、中共國家體制改革向度的探測 5-018
一、國家自律性相關系絡的改革向度
二、國家能力相關系絡的改革向度
貳、策略應用方式的思考 5-023
一、適應環境模型-波浪模式
二、創造環境模型-開拓者模式
三、波浪模式與開拓者模式的結合
參、中共機構改革策略建構上的參考架構 5-024
第三節 本文研究限制與未來研究展望 5-027
壹、本文的研究限制 5-027
貳、未來的研究展望 5-028
參考書目
壹、中、韓文(書籍) 參考-001
貳、中、韓文(論文、期刊、報紙) 參考-014
一、論文
二、期刊
三、報紙、政府公報
參、英文 參考-040
附錄
壹、中共國務院機構設廢情況 附-001
貳、機關變遷統計處理編碼之說明 附-012

表目錄
[1-1]中共國家體制變動探究上主要的策略變數 1-018
[1-2]實用型與批判性論證之對比 1-027
[1-3]本文的研究步驟 1-037
[1-4]國家機構的類型 1-051
[2-1]國家理論的理念型分類 2-016
[2-2]國家理論取向的系譜 2-035
[2-3]國家概念的層次結構 2-037
[2-4]新、舊制度論的比較 2-076
[2-5]各種組織理論取向的特性比較 2-080
[2-6]策略的本質 2-124
[2-7]組織員額精簡的三項型態 2-133
[2-8]轉變政府運行機制的五種策略 2-134
[2-9]中共國家體制變動探究上主要策略變數 2-136
[2-10]政策評估的標準 2-138
[2-11]策略間聯繫的評斷因素 2-141
[3-1]中共在毛澤東時期對外關係相關主要事記 3-009
[3-2]中共在毛澤東時期對內外關係相關主要事記 3-010
[3-3]參加各種形式合作化之農戶佔大陸農戶總數比重 3-031
[3-4]中共經濟所有制結構之變遷(1952-1957) 3-033
[3-5]中共的產業部門別投資比重(毛澤東時期) 3-035
[3-6]中共的產業部門別財政收入比重(毛澤東時期) 3-037
[3-7]中共二000年經濟發展的總體戰略 3-048
[3-8]中共的新經濟類型及其主要內涵 3-054
[3-9]中共經濟所有制結構之變遷(1980-1994) 3-056
[3-10]中共價格體系的變遷 3-057
[3-11]中共對外貿易進出口總額 3-064
[3-12]中共對世界政經體制上互動策略的主要面向比較 3-068
[3-13]中共人口規模、性比及密度的國際對比 3-077
[3-14]中國大陸人口特性 3-077
[3-15]中國大陸的地區別人口分布 3-078
[3-16]中共社會勞動力結構 3-080
[3-17]中國大陸城市、鄉村就業者分布 3-081
[3-18]中共產業結構別就業者分布比率 3-081
[3-19]中共國家行動策略的主要內涵 3-201
[4-1]國家機構的類型 4-011
[4-2]國家機構的職能類型 4-017
[4-3]中共國家體制轉變策略的主要內涵 4-023
[4-4]中共在行政學方面對機構改革的探討面向與範圍 4-028
[4-5]中共機構改革策略探究的主要變項及其內涵 4-029
[4-6]歷屆中國共產黨代表大會簡表 4-038
[4-7]歷代中國共產黨中央委員會總書記 4-040
[4-8]建國以來中國共產黨中央委員會政治局常務委員 4-040
[4-9]中共歷屆全國人大代表現況 4-056
[4-10]國務院(政務院)歷年機構設置統計表 4-077
[4-11]中共國家機構生存期間情況表 4-080
[4-12]1949-1996年間中共國家機構大規模設廢情況表 4-082
[4-13]中共政經主要事記與國家機構主要設廢情況 4-088
[4-14]中共國家機構變化的因素分析結果 4-095
[4-15]中共國家機構的變化中賡續率的變化趨勢 4-098
[4-16]中共國家機構類型別生存期間情況表 4-099
[4-17]機構類型的T檢定結果 4-101
[4-18]中共國家機構職能別機關型態情況表 4-102
[4-19]中共國家機構職能別生存期間情況表 4-103
[4-20]國務院成立初期國家次級機構的安排情況 4-120
[4-21]全面建設社會主義時期國家次級機構的安排結果 4-123
[4-22]「五八機構改革」策略的主要內涵 4-128
[4-23]十一屆三中全會時期國家次級機構的安排情況 4-130
[4-24]「八二機構改革」策略的主要內涵 4-138
[4-25]中共國家機構的司局數目及員額編制情況表 4-142
[4-26]「八八機構改革」策略的主要內涵 4-144
[4-27]中共國家次級機構的安排情況(1982-1993) 4-146
[4-28]「九三機構改革」策略的主要內涵 4-153
[4-29]中共國家機構改革策略內涵之對比 4-154
[4-30]中共中央與地方關係變動相關的重要事宜表('54-'65) 4-165
[4-31]中共中央與地方關係變動相關的重要事宜表('66-'89) 4-169
[4-32]地方政府機構改革的機構設置及人員編制結果 4-176
[4-33]中共地方國家機構改革內涵之對比 4-181
[4-34]中共國家公務員規模 4-187
[4-35]全國幹部歷年增長情況 4-188
[4-36]中共國家機關幹部級別人員數 4-188
[5-1]晚近西方各國政府革新的主要內涵 5-003
[5-2]中共國家機構改革策略的主要內涵 5-005

圖目錄
[1-1]適應環境上的國家型態 1-016
[1-2]國家中心策略上的國家型態 1-017
[1-3]批判評估的邏輯結構 1-026
[1-4]三種比較途徑之間關係 1-030
[1-5]社會科學的研究過程 1-035
[1-6]政府人事行政的價值變遷時間表 1-038
[1-7]本文研究架構 1-043
[2-1]物競天擇模型 2-067
[2-2]對環境認知態度及組織分析層次區分的組織理論 2-071
[2-3]制度建立模型之構成圖 2-075
[2-4]國家體制變動相關三元體制的系絡圖 2-114
[2-5]漸進分析層次圖 2-121
[2-6]傳統策略規劃的流程 2-127
[2-7]創造環境的機制 2-130
[2-8]國家體制變動的策略性選擇模型探究之建構圖 2-144
[4-1]社會中心觀點上的國家型態 4-005
[4-2]國家中心觀點上的國家型態 4-006
[4-3]環境適應上的國家型態 4-019
[4-4]國家中心策略上的國家型態 4-020
[4-5]中共中央國家機構圖-憲法系統 4-067
[4-6]中共國家機構圖-黨、政、軍關係 4-068
[5-1]中共國家體制改革向度比較圖 5-021
Description: 博士
畢業學年度:86
Data Type: thesis
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