清代督撫職權演變之研析

Abstract

總督二字，始見漢書。西域傳贊曰「總督城郭，三十有六」。明嘉靖二十九年，始設總督大臣一員，控制薊遼保定等處地方。類於周之州牧、州伯、方伯、漢之州牧，晉之都督諸州軍事，唐之大總管、大都督、節度使、經略使，宋亦稱節度使、節略，元之總管（註一）。是總督之成為官制，肇始於明。考其總督之始設，要皆用統軍務。蓋以正統而後，或變生於腹裏，或釁起於邊陲，而諸邊諸省之撫臣，一時多不能振聯屬之策，興討罪之師。故多設總督以聯屬而節制之。俾一省難作，則總督調近省之食與兵而合制之。難已，則散而歸之。因之，明之總督，置裁無常。巡撫二字。始見晉書。劉頌傳曰「咸寧中，詔頌巡撫荊揚」。唐狄仁傑為河南巡撫大使，宋真宗令巡撫使傳諭張詠，皆未定為巡撫官（註二）。明代巡撫之建置較早。洪武二十四年八月，命懿文太子巡撫陝西，是為巡撫見稱於明之始。但係暫一行之。永樂十九年，遣尚書蹇義等二十六人巡行天下，安撫軍民。以後則派遣尚書、侍郎、都御史、少卿等，事畢復命，即或停遣。按明於十三省各置承宣布政使，都指揮使及按察使，各為一司。布政司掌民財二政，尤以財政為主。都指揮司掌軍事。按察司掌司法、驛傳，兼監察之任。蓋鑒於元代行省之權太尤，乃不置首長性之地方長官，三司並立，以分其任。故洪武初年未有遣任巡撫之事。歷時既久，巡撫則自初時之奉使性質漸寖為地方長官。諸省各置一員（尚有十餘員轄區不及一省者），掌全省軍民財刑諸政。於是前此奉使之巡撫，儼然成為布、都、按三司之長官。揆其原因，則在於權分則勢散，突有事變，往往不能應付，是終不能不有一人總其成也。