公共組織衰退與適應對策之研究

Abstract

公共組織由於其獨特的「公共性」使然，有「設置目標多元化」、「衡量指標分歧化」、「決策過程復雜化」、「組織運作惰性化」及「產出影響普及化」等五項特性。因此，所謂公共組織的衰退與適應，其分析的角度及衡量的標準，毋寧是多元甚至是不盡相容的。本研究旨在探討公共組織為何會衰退及其如何適應衰退的問題，故首先兼以巨視（macro）及微視（micro）觀點探討組織衰退與適應的五大立論基礎—生命週期論、群體生態論、資源依賴論、官僚權力論及組織學習論，俾期瞭解組織變遷的本質及影響變遷的內、外在因素，其次針對公共組織特性，以政治、經濟及管理三面向剖析其衰退原因、過程及癥兆，嗣探討公共組織的決策類型並從中抽繹歸納出公共組織適應衰退的動力來源，同時對其策略如何規劃，呈現幾种類型、戰術並如何執行之，進行理論的建構；隨後針對研究需要，挑選臺灣省物資局及行政院青輔會作雙個案之研究，除進行個案間之比較分析外並將個案研究所得對照所建構之理論進行檢討評估，最後提出本研究之研究發現、檢討及後續研究建議，全文共分七章，約十六萬字。\r\n本研究主要在探討為何（why）及如何（how）的問題,故採用個案研究（case study）途徑，另為克服個案研究無法通則化的問題，兼採比較研究途徑及系統研究途徑以充實其經驗意含及系統意含。在研究程序的進行上，係以深度訪談法、文獻探討法為主，實地觀察法為輔。兩個案研究發現之初步結論並曾與服務於個案機關之資深人員進行討論酌作修正。綜上，本研究有下列之研究發現、檢討及後績研究建議。\r\n壹、 研究發現：\r\n一、影響公共組織衰退的因素中，以政治因素居首，其次為經濟因素，至管理因素的影響最微。\r\n公共組織的衰退，依據理論歸納有政治、經濟及管理三大因素，惟經依個案研究所得，係以政治因素影響最巨，其次為經濟因素；至管理因素則主要在衰退現象發生後，對衰退的過程有加速或減速的影響作用而已，並非直接促成公共組織衰退的主要因素。\r\n二、公共組織的衰退過程並無制式順序可循。\r\n組織的衰退過程理論上有盲目—無為—不當行動—危機—解組五個階段。惟經個案研究發現，公共組織因常處在不穩定的環境下，以非完全理性方式運作，以致尚無制式衰退程序可言，本研究的兩個案所呈現之衰退過程未經不當行動階段即逕達危機階段可為例證。\r\n三、衰退的公共組織會產生適應動力，惟需以遭逢重大危機為先決條件。\r\n公共組織績效難以衡量，其衰退亦常不易察覺，復以結構惰性使然，公共組織本身不易產生適應動力，只有遭逢立即而明顯的危機時才會為存活而被迫進行適應，此可以本研究兩個案均早有衰退癥兆，卻均遲至行政院宣佈要裁撤或裁併時，才研擬相關適應措施一事作為佐證。\r\n四、公共組織適應動力主要源於民意機關、上級機關及行政首長。\r\n公共組織遭逢重大危機時所產之適應動力，據本研究個案發現係源於上級機關、民意機關及行政首長，至於外在其他利害關係人，如利益團體、平行機關乃至政黨、與論等因素經評估對公共組織的適應動力的產生似未直接的影響。此顯示我國公共組織的運作仍深受相當強而有力之縱的權威體制影響；其適應動力並經本研究發現上級機關、民意機關雖不支持，但不支持度未強烈到非裁撤該組織的地步而行政首長仍堅持強力支持該組織的情況下，最易產生。\r\n五、公共組織適應策略的形成，有以理性規劃或非理性突現方式形成者，端視其內、外力推拉力量而定。\r\n由上級機關、民意機關及行政首長所策動的適應動力，究應如何形成具體適應策略則仍需視此三股內、外力量互動或角力結果而定，本研究經個案研究發現有些適應策略係屬由組織自身主導的「計畫型策略」，有些則係屬受外力控制之「突現型策略」即係此三股力量交互影響結果，描繪出公共組織決策形成過程之弔詭性。\r\n六、公共組織所採行的適應策略，不論在幅度及深度上，均顯得穩健有餘，開創不足。\r\n依兩個案研究發現，不論其衰退類型是腐蝕型或解組型，所運用的適應類型均係以場域攻擊及場域防禦為主，而較少在場域創新方面大力推進，所採行之適應戰術亦未如本研究文獻探討所列的戰術來得多元、靈活。此與公共組織所處生態環境較為復雜，行政首長權力受層層節制，機關結構惰性過重、法令規章限制過多及行政首長本身亦不願投入過多心力等均有密切關係。\r\n七、公共組織所採行的適應策略，以爭取合法性為主要訴求。\r\n公共組織所採行的適應策略，雖可區分為政治、經濟及管理三种戰術，惟依據個案發現，其主要目的均在以獲取合法性為主要訴求。兩個案之爭取法律依據，移轉業務重點，固係為增加其政治支持以增強合法性，就算是採行精簡組織及人力的管理戰術乃至中止部分受訾議或評價欠佳的計畫等措施，亦為減少外界攻擊，間接增加其政治支持以強化其合法性之策略。究其原因在公共組織本身是一政治體而非經濟體，其存在的價值貴於能提供吻合社會所期待的功能，而非僅汲汲營求內部管理效率的提昇。\r\n八、公共組織適應策略的執行，受「行政首長」的影響最大，而受「預算經費」的影響最小。\r\n公共組織在適應策略執行過程中，行政首長的領導統御、激勵士氣、塑造願景、提供資源及化解衝突已被證實為執行成敗關鍵所在，至預算經費則是所有執行因素中影響最微的。因為就本研究所探討之個案而言，其適應衰退期間之營收（或預算）仍逐年緩慢成長，並未發現有因缺乏預算經費而無法進行調適之情事。\r\n九、公共組織適應的基本出發點，在求維持自身存績而非實現公共利益。\r\n公共組織的適應，業經本研究個案研究發現，其所採取的適應策略或戰術之主要目的在求能繼續存活，而非體現所謂的公共利益；至於公共利益、行政效率等均係在各該衰退組織得以存續後才需面對處理的課題。\r\n十、公共組織如適應不良，亦難以裁撤。\r\n本研究所探討兩個案因有諸多適應障礙，適應成效未盡彰顯，外界仍屢有要求裁撤之議，惟基於終結成本過高或該機關存在尚符合當前政治價值（或意識形態）的考量，仍存續迄今，顯示適應不良的機關似乎不必然會遭裁撤，「長久性衰退」機關仍會存在於政府各部門間。\r\n十一、本研究五大立論基礎在闡釋公共組織衰退及適應的議題上，各能解釋其中的一部分，並經比較分析後發現以官僚權力論的解釋力最強，生命週期論的解釋力最弱。\r\n十二、本研究分析架構與公共組織實際衰退及適應情形不盡符合，需酌作修正。\r\n綜上所述，本研究發現原依理論推衍之分析架構（包括衰退原因、衰退過程、衰退癥兆、適應動力、適應策略及策略執行等項）與實際狀況有若干的落差。顯示本研究理論推衍的分析架構規範性質居多，仍需配合實際狀況酌作修正。\r\n貳、檢討：\r\n擬分從研究方法、理論內涵及實務應用等三方面提出研究的特點並檢討限制所在。\r\n一、 研究方法方面，有二大特點，二大限制。\r\n(一)本研究先運用文獻探討法檢視相關文獻，建構公共組織適應衰退的理論架構，再運用多個案研究法，檢驗前暫定的理論，遵循的是「理論然後研究」（theory-then-research）的研究方式，旨在檢驗理論的有效性而非創造理論（Nachmias,1981:47-48），檢驗或修正後的理論已能解釋事實真象並指引後續研究方向，此為其特點之一。\r\n(二)本研究經雙個案分析後，運用「最佳實務研究法」粹取歸納其中共同點作為一般性原則，有助於了解公共組織適應衰退的真象，此為其特點之二。\r\n(三)本研究雖選擇兩個性質不同的個案作深入探討，惟因所選擇的個案數僅二個，所得研究發現尚難達到所謂分析上的通則化（analytic generalizaton），必須進一步繼續研究，強化其信度與效度，此乃本研究方法限制之一。\r\n(四)本研究運用最佳實務研究法雖有助瞭解公共組織適應衰退情形，惟受到其研究結果需再作檢證及難以有效移轉的限制，所研提的發現或建議仍需再作進一步的檢驗，此乃本研究方法限制之二。\r\n二、理論內涵方面，有三大特點，一大限制。\r\n(一)本研究業經證實政治存續實質上為公共組織的主要價值，至於公共利益、行政理性二種價值或僅係為完成前述價值而被附帶採納或根本被摒棄不用，這種論點尤其適用在處於衰退中的公共組織，此為其特點之一。\r\n(二)本研究所引述的五大立論基礎均係以組織為分析單元，所建立的分析架構亦鎖定組織與環境間之互動關係。因此整體則係以「巨視」（macro）觀點來進行本研究工作，超越以往純以內部組織力探討焦點的微視觀點，免除「見樹不見林」的弊病。\r\n(三)本研究個案研究結果已證實，衰退可以促使公共組織適應動力的產生，尤其在民意機關及上級機關不支持，惟不支持度未強烈至非裁撤該組織之地步而行政首長仍強力支持該組織存續的情況下，最易促使其進行適應工程，此為其特點之三。\r\n(四)本研究個案研究發現公共組織在衰退過程中有非線性或非制式化的發展順序；在策略形成方式上有以非理性之「突現型」適應策略出現，顯見原列立論基礎尚需充實。另外原未納為本研究立論基礎的新制度論（The New Institutionalism），強調在制度性環境中，組織所追求的是符合社會文化環境所規範的合法性（legitmacy）而非效率的論點，業經證實確亦為公共組織適應衰退，追求存續的主要訴求之一，故亦應納入本研究立論基礎俾資周延，此乃本研究理論內涵的主要缺憾或限制。\r\n三、 實務應用方面，有三項特點，四大限制。\r\n(一)當公共組織面臨職掌功能式微（包括職掌不切實際或與其他機關部分重疊）、民意機關多所批評、業務計畫常被上級機關駁回時、意味著該公共組織已有衰退癥兆，應即提出具體適應策略阻止衰退繼續惡化，此乃本研究在實務應用上之特點一。\r\n(二)攻擊是最好的防禦。場域防禦策略，諸如精簡人力、中止低聲譽方案等，只能暫時性地減緩組織的衰退，惟有場域攻擊及場域創新才是公共組織永續發展的最佳策略，此乃本研究在實務應用上之特點二。\r\n(三)公共組織不論是採場域攻擊或場域創新策略，均以爭取合法性為主要訴求，故要極力爭取公眾支持。在策略的撰擇上，由行政首長視環境變化、組織特性巧妙決定，此乃本研究在實務應用上之特點三。\r\n(四)公共組織業務性質各異，其衰退指標原極具分歧性，復以本研究僅歸列其衰退之癥兆（symptoms），故尚難訂定具體而周延的衰退指標，據以判斷公共組織是否處於衰退狀況，此乃本研究在實務應用上之限制一。\r\n(五)本研究經個案發現僅上級機關、民意機關及行政首長為主要適應動力來源，但面對不確定及多元參與的政經環境，影響公共組織變遷的因素勢將變得多元化，實際上究係有那些因素促使公共組織之變遷，似乎僅能視個案而定（case by case），尚無制式化的標準答案，此乃其實務應用上之限制二。\r\n(六)本研究經個案研究發現縱有好的戰術亦因執行時程仍短，執行之深度及幅度仍嫌不足而尚難肯定其績效；復以兩個案經評估檢討亦有諸多適應障礙，故本研究所提適應衰退的原則性建議，尚不宜直指為公共組織最佳的適應策略，此乃其實務應用上之限制三。\r\n(七)本研究雖已歸納出影響行政首長作為的七大要素，惟因其\r\n3.改善領導策略與方式。\r\n4.加強員工專業訓練。\r\n5.逐步建立學習型組織。