中共行政改革之研究(1978∼1994)

Abstract

本論文的研究是從行政生態論的觀點來探討一九七八年至一九九四年中共的行政改革。一九七八年中共十一屆三中全會是中共推進改革開放政策等社會變化的重要時期。因而本文是研究一九七八年後中共政治、經濟、社會以及行政本身等環境的需要和影響下，推動行政改革的結構、改革的經過、改革的內容及成效等為主要的研究架構。茲就各章之重點作簡要的說明。\r\n第一章 說明問題的背景、研究的動機、研究的方法、界定行政改革的概念和檢討相關文獻，為本章的主要內容。本文的研究方法是從行政生態論的觀點採用歷史文化途徑、結構功能分析途徑以及系統分析途徑等進行研究，主要研究的目的亦即研究的動機是第一、瞭解中共行政改革的背景如何？第二、探討影響中共行政改革成敗的主要因素，即中共行政改革的結構如何？第三、中共行政改革的經過及其內涵為何？第四、中共行政改革的成效及其影響如何？\r\n第二章 探討中共行政改革的背景，從政治體制的變化、經濟體制的變化、社會變化、行政體制的特質與困境，說明中共行政改革的必要性。因為中共的行政改革是權力過分集中，在權力結構上當然會有問題，經濟改革的政治行政體制的制約、社會文化環境的變化、以及行政體制本身上有機構臃重、人浮於事、官僚主義、低效率等問題，迫使中共不能不實施行政上的各項改革。\r\n第三章 行政改革的結構分析：影響中共行政改革成敗的主要因素。其重點在探討中共行政改革的本質、改革的推動者、改革的推動機構和重大的環境因素。中共行政改革結構上的特色是以在提高行政效率為改革目標，改革的推動者是鄧小平，他的思想、路線、講話都會影響到中共行政改革的各方面。改革的推動機構是中國共產黨，它的路線、民主集中制的組織原則、黨的威權、以及複雜的科層系統影響著中共行政改革。中共行政環境主要是以社會主義初級階段，此乃中共行政改革的基本社會環境，政治權力高度集中化以及中共政府在現行政治體制模式中具有從屬性的特點，中共實施改革開放政策以後，經濟體制發生了重大變化更是中共行政改革的主要經濟環境因素，再加上中國傳統文化、社會主義性質文化、教育科學文化發展不平衡、道德水平具有較高的層次性也是主要的環境因素。\r\n第四章 行政改革的經過與內容。主要是分析中共黨政關係的改革、政府機構改革、幹部人事制度改革、行政管理體制改革等。中共行政改革是一個複雜漫長的系統改革工程，從權力結構的調整、精簡機構、幹部人事制度的改革到健全政府職能等都是非常主要的幾個環節。隨著政經情勢的轉變，改革的趨向與重點，在權力結構調整方面，首先是倡導「黨政分離」，而後逐漸將重心移至「政企分離」及理順中央與地方間的關係上；在政府機構改革方面，從單純的機構精簡合併，逐漸過渡到轉換政府職能，完善政府運作上；在人事制度改革方面，開始從改善領導幹部做起，目前將工作重點轉移至推行公務員制度，健全幹部人事制度管理上。為避免改革過程中的貪腐現象，在整個改革過程中則要反對腐化，加強廉政建設，確保政府的廉與能。而改革的目的，是要以共黨為主導，在「四個堅持」範圍內，透過制度的改善，建立一個功能齊全、結構合理、運轉協調、法治完備、廉潔高效具有「中國特色」的行政管理體系，以因應社會主義市場經濟體制和發展生產力所需。\r\n第五章 中共行政改革成效及影響檢討。生態論的觀點是指敘述環境對某主體的影響時，應同時指出，主體對環境的影響，惟有把兩方面的交互作用都看明白，才是真正的生態研究。因此，本章依據這觀點對中共行政改革的成效及其影響環境的結果，進行內容檢討。中共行政改革的主要成效表現在行政體制的制度化和行政體制的合理化，同時完全影響著中共的政治、經濟、社會文化等的行政環境方面。中共行政改革對其環境方面的影響中最大的是總體改革之互動，即是行政改革與經濟、政治體制改革發展關係密切，甚或決定改革開放政策之發展，其成敗亦可能決定中共行政改革的成功及中共未來命運。\r\n第六章 結論；論述主要研究發現、改進建議事項以及後續研究方向。中共行政改革的特色主要是改革的複雜性、難鉅性和多樣性。中共行政改革將導致中共政治體制、經濟體制及內外環境之變化，而其改革的活動亦將不斷進行，因而必須掌握改革所涉的層面至為複雜，改革的工作亦是相當的艱鉅而有其多樣性，吾人必應加以重視。最後，筆者提出未來中共行政改革的幾個改進及建議事項是：第一、加強政治民主化及現代化，第二、加強實施黨政分開，第三、創新中央與地方的均權制度，第四、強化監督制衡機制，第五、推進行政民主性與效率性之均衡，第六、落實公民參與活動，第七、公民倫理的強化等。

第一章緒論..........1\r\n第一節問題背景與研究動機..........1\r\n第二節比較行政與生態研究法..........5\r\n壹、公共行政比較研究的趨向..........5\r\n貳、公共行政的生態研究法..........8\r\n第三節行政改革概念的界定..........15\r\n壹、改革的概念..........15\r\n貳、行政改革的概念..........16\r\n參、行政改革的主要屬性..........21\r\n肆、行政改革的過程..........22\r\n第四節相關文獻探討..........27\r\n壹、中外有關文獻..........27\r\n貳、有關文獻評述..........31\r\n參、中共行政改革的主要措施(1978~1994)..........38\r\n第五節本文的研究架構與方法..........44\r\n壹、研究架構..........44\r\n貳、研究方法..........50\r\n參、研究限制..........54\r\n第二章中共行政改革的背景..........60\r\n第一節因應政治體制變化的需要..........60\r\n壹、黨政關係的特性及其弊端..........60\r\n貳、行政改革的需要..........70\r\n第二節因應經濟體制變化的需要..........74\r\n壹、經濟體制的特徵與幣端..........74\r\n貳、經濟改革的政治行政制約與行政改革的需要..........79\r\n第三節因應社會變化的需要..........84\r\n壹、家庭結構的變遷..........84\r\n貳、人口結構的變遷..........87\r\n參、社會階級與階層結構的變遷..........94\r\n肆、行政改革的需要..........97\r\n第四節行政體制的特質與困境..........105\r\n壹、共產政權與官僚制度..........105\r\n貳、機構膨脹的原因與弊端..........111\r\n參、幹部制度的弊端及其改革背景..........115\r\n肆、行政管理體制改革的背景與弊端..........121\r\n第三章中共行政改革的結構分析：影響中共行政改革成敗的主要因素..........129\r\n第一節行政改革的本質..........130\r\n壹、改革的目標與類型..........130\r\n貳、改革的策略與方法..........143\r\n第二節改革的推動者..........158\r\n壹、鄧小平的人格特性..........159\r\n貳、鄧小平權力的形成及鞏固..........164\r\n參、鄧小平對「改革」的觀點..........169\r\n肆、鄧小平路線..........174\r\n伍、鄧小平對行政改革的觀點及影響..........176\r\n第三節改革的推動機構..........183\r\n壹、黨的路線及運作..........184\r\n貳、組織的民主集中制..........188\r\n參、權威結構..........198\r\n肆、科層系統機構..........206\r\n伍、黨對行政改革的影響..........212\r\n第四節主要環境因素..........229\r\n壹、社會環境與行政運作..........230\r\n貳、政治環境與行政運作..........236\r\n參、經濟環境與行政運作..........253\r\n肆、文化環境與行政運作..........265\r\n第四章中共行政改革的經過與內容分析..........277\r\n第一節黨政關係改革..........280\r\n壹、改善領導體與下放權力..........281\r\n貳、黨政分開..........285\r\n參、黨政關係之調整..........290\r\n肆、黨政分開之評估..........298\r\n第二節政府機構改革..........304\r\n壹、精簡機構的提出及其目的..........304\r\n貳、國務院機構改革沿革及其內涵..........310\r\n參、國務院組織結構分析..........315\r\n肆、國務院機構改革之展望..........348\r\n第三節幹部人事制度改革..........356\r\n壹、幹部政策的演變..........359\r\n貳、幹部問題的檢討..........364\r\n參、幹部人事制度的改革..........372\r\n肆、幹部人事制度改革的思路與展望..........387\r\n第四節行政管理體制改革..........395\r\n壹、改革的目標、目則和理論模型..........396\r\n貳、權力下放..........398\r\n參、政府轉變職能..........403\r\n肆、行政管理的發展趨勢..........409\r\n第五章中共行政改革成效及影響檢討..........415\r\n第一節行政方面的成效及影響..........415\r\n壹、權力結構方面的改革..........415\r\n貳、政府職能方面的改革..........419\r\n參、人事制度的改革..........422\r\n肆、廉政建設的加強..........433\r\n第二節政治方面的成效及變革..........444\r\n壹、推進政治體制改革..........444\r\n貳、主要政治環境的變化..........452\r\n參、政治環境的未來展望..........461\r\n第三節經濟方面的成效及變革..........465\r\n壹、推進經濟體制改革..........465\r\n貳、主要經濟環境的變化..........476\r\n參、經濟環境的未來展望..........498\r\n第四節社會文化方面的成效及變革\r\n壹、社會結構的變化..........505\r\n貳、教育環境的改善..........512\r\n參、文化環境的變化..........516\r\n第六章結論..........520\r\n第一節主要研究發現..........520\r\n第二節改進建議事項..........545\r\n第三節後續研究方向..........554\r\n參考書目..........557