台灣都市人口與都市土地利用問題之研究

Abstract

一、本論文題目謂：「台灣都市人口與都市土地利用問題之研究」，乃就台灣地區近年來都市化人口增長之情形及其對都市建設與市地利用之影響，加以論述。研究之範圍則以整個台灣地區之都市化現象與市地利用問題為經，以個別的都市化現象與市地利用型態為緯。故本論文所研究者，係以整個台灣地區為單位，即使在行政系統上已不隸屬於台灣省的台北市，亦為本文之主要研究對象。良以台北市近年來人口增長與都市發展最速，歐美先進國家大都市所具有的種種特性與病徵，台北市亦逐漸顯現，具有日益嚴重之勢。因此，在討論台灣都市士地利用問題時，大多以台北市為典型之例子，以說明本省其他都市所已發生或可能發生之種種現象。\r\n二、本論文共分九章，全文凡十四萬言。第一章「緒論」，從人類生活的演進過程，看都市成長之現象、原因、及其對人類集團生活的影響，進而透視都市土地問題之特性。蓋市地與農地在性質上有很大的不同，農地的價值多半由其生產力之大小來表示，市地之價值則決定於其地位、特性、及其他各種條件，諸如土地的位置、用途、交通情況、人口密集程度、政治與經濟或文化的因素等。由於這些因素的存在，遂使市地的投機價格不斷高漲，地價的高漲，對都市發展與國計民生所造成的影響，至深且鉅。可見現代農地與市地問題，最大的差異即是前者著重於土地分配之解決，後者則偏於土地利用之改進。換言之，現代各國都市土地問題中，真正起於土地缺乏之情形者少，緣於土地利用不當之原因者多。如何促進有限土地之經濟利用，如何避免及消滅土地錯誤利用之型態發生，乃是本文研究之重心所在。第二章「台灣人口成長與都市人口之變化」，是就台灣近二十年來人口急速膨脹與都市人口驟增，以致農村人口比重日小，都市人口比重日大等現象，分析其對市政建設與社會、經濟諸方面之影響。因為人口迅速增長，乃一切社會、經濟及都市建設問題之根源所在，不瞭解本省人口的結構、變化、及其增長趨勢，則一切設計與規劃皆屬枉然。本章研究之重要意義，亦即在此。第三章「都市人口劇增與都市發展之關係」，係在指出都市人口劇增後所造成的基本都市病徵，例如交通混亂，公共設施不敷應用，社區設施與人口密度不能配合，市區環境衛生不良等問題，以及農村人口在工業化與都市化聲中，無秩序地向都市邊緣地區擴散而造成所謂的「都市蔓延」之醜陋現象及其後果。第四章「都市蔓延與農地被侵」，是第三章的延續，詳細討論都市人口增加後，農地遭受蠶食所蘊含的危機。近年來本省人口增殖率至為驚人，人口急增後所面臨的最迫切問題之一，就是糧食的生產。為了養活日趨眾多的人口，不能不增加糧食生產，欲增加糧食生產不能沒有土地。而另一方面，工業的發展與人民住宅的增建，亦需利用土地，農業與工業及住宅爭地之情形，於焉產生。此一問題近來各方聚訟紛紜，莫衷一是。本章則就土地利用價值與本省客觀環境，予以評述。都市土地地價變動，是各國都市化過程中所普遍發生的難題，台灣各大都市近年來工商發展，人口集中，交通發達，故地價變動劇烈，對市政建設，經濟發展與國民生活構成嚴重的影響。市地地價變動的因素既多旦複雜，大體說來，可分為自然與人為兩大因素：前者如人口增加，經濟發展，交通建設，政治安定等是。後一因素，至為紛歧複雜，要詳盡列舉頗不容易。一般以為，法律之漏失，執行之不力與金融政策之失當，實為助長土地投機的重要原因。地價暴漲基於自然因素者較少，由於人為因素者居多，影響所及，百般物價亦步亦趨的跟著升騰，人為的土地缺乏與土地利用之不當，尤為都市建設之障礙。一般人認為提高建築的高度與人口密度，就是彌補高地價之損失與節省土地利用的萬應靈藥。殊不知，高地價固可影響土地利用之型態，而人口密度同樣可以刺激地價上漲。於是，密度愈高，地價亦愈高，地價愈高漲，土地愈得不到合理的利用。同時，高密度所需支付的代價，絕不是節省有限土地所能抵補的。第五章「都市土地地價變動與都市土地利用之關係」，主要即在指明高地價並非決定土地利用的唯一因素，提高人口密度亦非解決土地利用的根本辦法。第六章「商業繁榮地區土地利用」，旨在說明本省各大都市中心區土地低度利用，不利用及過度利用等不正常現象，並借著代籌，就一般國家對此類問題所採行之辦法，加法比較分析其利弊，藉以明瞭何者最適宜在本省運用施行。第七章「市郊地區的土地利用」，是在闡明都市成長與都會區域之關係，並就目前各國對都市邊緣地區土地所實施之辦法，詳加比較，以說明何種途徑最適合我國當前之需要。現階段都市土地政策最重要的使命，乃在戢滅土地投機之風，促進市地有效利用，以達到國父「平均地權」之最終目標。惟揆之我國當前的都市土地政策，仍多偏重消極的課稅制度，缺乏積極的土地開發利用措施，故實施以來績效不彰，有等彌補改進之處正多。本文第八章「現階段都市土地政策之檢討」，一方面檢討現行土地課稅制度與租金管制制度之利弊得失，另方面針對政策之缺失而提出應積極採取之各項措施，俾供爾後改進之參考。第九章「結論」將前面各章所述之問題，予以歸納，以視筆者對各種問題之基本看法。\r\n三、本論文之作，承恩師景蘇公之鼓勵與垂詢，指導教授洪瑞堅先生之熱心指導。此外，地政研究所蕭所長青萍教授、周一□教授、潘委員廉方先生、經合會顧問孟松夫（Astrid Monson） 等土地問題專家，或提供寶貴意見，或供給珍貴資料。還有任職於經合會都市建設與住宅計劃小組的李茂松同學，與梁義文先生，在本文撰寫過程中，惠予協助，並幫忙搜集有關資料，使本文得以順利完成，謹在此一併誌謝！