九七憲改後我國總統與立法院權力互動之研究

Abstract

本文首先以總統與國會分享（或競爭）內閣人事權，作為半總統制政體的判準。我國在九七修憲後，一方面賦予總統任命行政院長之權，另一方面也賦予立法院對行政院長提出不信任案的權力，因此總統與立法院兩者都擁有影響內閣存續的權力，符合本文對半總統制政體的界定。\r\n 在確定我國憲法增修條文屬於半總統制的設計後，本文接著從靜態的憲法規範與動態的憲政運作兩個層面，對我國九七修憲後總統與立法院兩者間的權力互動做一全面性的研究。在靜態的憲法規範層面，本文分別從「總統與立法院對內閣人事的競爭與合作」，以及「總統與立法院相互制衡的權力」兩方面加以探討。在「總統與立法院對內閣人事的競爭與合作」的探討中，總統雖然可以以任命行政院院長的方式，達到控制內閣人事權的目的，但對於總統任命行政院院長之權限，究竟是實質抑或形式上的權力？甚至總統有無主動免職行政院院長之權？學界顯然有所爭議。在「總統與立法院相互制衡的權力」的探討中，總統解散立法院的具體時機究竟為何？是否須以行政院院長的呈請為前提要件？另外，立法院提出罷免總統案之要件與範圍為何？立法院發動罷免總統的後續法律效果為何？至今也仍存有疑義。因此，我國憲法規範中總統與立法院的互動關係顯然是處於極不穩定的狀態，有待透過修憲的程序來加以釐清。\r\n 在動態的憲政運作方面，本文認為在我國九七修憲後至二○○○年陳水扁總統執政前，實際的政治情勢是前總統李登輝先生身兼國民黨主席，而國民黨在立法院中又擁有過半數席次，這種情形與法國第五共和非共治時期如出一轍。在這種「總統多數」與「國會多數」一致的情況之下，使得李登輝先生在與國會互動中處於主導的絕對優勢，此時總統才是真正的權力掌握者。因此我國在李登輝主政的後期，呈現的是一種「總統主導型」之運作模式，而在此運作模式下，我國的憲政運作也維持著高度的穩定。然而，台灣半總統制的憲政體制，在陳水扁當選總統取得執政權之後，面臨前所未有的衝擊。陳水扁總統以個人意志為主導，在「少數總統」與「國會少數」雙重弱勢的情況下，先後組成「全民政府」與「少數政府」，企圖規避政黨政治與責任政治的制約，不僅阻礙了總統與國會之間的良性互動，更演變成相互對峙的憲政僵局。換言之，我國在陳水扁主政時期首次出現總統與國會處於對立狀態時，並沒有如同法國第五共和般，呈現一種在「總統主導型」與「總理主導型」之間轉換的換軌式憲政運作，反而轉換成類似俄羅斯聯邦的「權力衝撞型」之運作模式，而此種運作模式也對我國的政治穩定造成極大的傷害。\r\n 那麼在不對憲政體制的理論，存有既定取捨價值的前提下，有無確保九七年修憲確立的半總統制，得以依據該憲政體制的典範－法國第五共和－而運作的機制呢？換言之，如何在半總統制不變的前提下，做一些必要的制度改革，以增強我國的政治穩定呢？本文認為具備這種性質的機制，也許並非只有一條途徑，但我們認為在半總統制下，總統與國會的選舉是兩個最重要的選舉，因為它們共同決定了國家政治的掌控人。因此，我們認為透過總統與立法委員選舉制度的改革，或許是最能夠促使政府體制按照半總統制之典範而運作的根本途徑。我國現行「相對多數」的總統選舉規則，以及「單記非讓渡」的立法委員選舉規則，顯然難以提供我國半總統制成長的要素。本文認為唯有將總統選舉規則改為「絕對多數」，以及將立法委員選舉規則改為「並立制單一選區兩票制」，我國的憲政運作才有可能走向與法國第五共和一樣的方向。