我國營造業安全衛生與管理制度之研究

Abstract

營造災害無論是我國或是其他先進國家都有一個共同之特點，就是其與其他產業或是全產業相比較都較為嚴重，而不同的是災害比例與嚴重率我國則遠超過先進國家。因此，如何健全營造業的安全衛生具有其急迫性及指標性，本文目的亦即藉由營造業安全衛生管理制度之探討，裨益於提昇國內營造業安全衛生管理之品質，強化營造災害之預防工作。所謂安全衛生管理，主要的任務首在如何確認災害事故形成之原因，掌握災害事故的影響範圍，從而發展出一套務實之安全衛生管理程序，建構一套有效運作之安全衛生組織，是其精髓。但是，國內已有之相關研究，多從實務經驗與學理探討出發，或偏重個案分析或著重抽象論述，經過本文之檢討認為，如能加入國際間已建立之職業安全衛生管理標準體系之具體作法，或能貢獻棉薄。過去十餘年來國際上對於安全衛生管理標準之建立不遺餘力，且已有相當之成績，可否供我國之參考，如何修補我國現有的營造安全管理制度，更為本文關注之焦點。\n\n1994年英國標準協會BSI擬訂一個簡單有效並容易了解與遵從的安全衛生管理制度指南（BS 8800）。該指南旨在職業安全衛生管理制度組成要件：主要條文著重在事業單位須做之事（WHAT），附錄部份則說明如何去做（HOW）。BS 8800之效益如下：\n一、降低對勞工及其他安全衛生上之風險。\n二、改進事業的績效。\n三、有助於確立事業單位在市場的責任形象。\n四、加強建立良好的作業環境。\n其特點如下：\n一、奠定國際間適用之職業安全衛生管理系統模式。\n二、將安全衛生管理與企業績效管理結合。\n三、藉政策、組織、制度規劃、執行計畫、績效稽核及系統評估等管理作為，達成事業單位安全衛生自主管理之目標。\nBS 8800實施於我國之效應：\n一、對我國管理缺失之具匡正效用。\n二、增補我國自護制度，提昇事業單位安全衛生管理水準。\n\n因BS 8800不具驗證之用途，而安全衛生管理之議題已經漸漸受到國際社會之重視，故OHSAS 18000因應而生。OHSAS 18000為了有效的整合不同驗證機構對於安全系統的觀點以及全球的管理標準標準化而制訂。\nOHSAS 18001不但具有BS 8800之效益且具有以下之特點：\n一、明確規範風險鑑別與評估之範圍與方法。\n二、管理方式重「安全分級管理」之方法，依據風險分級的結果考量控制之手段。\n三、要求企業符合法規，但管理系統之核心仍以「風險管理」為主。\n四、管理系統中要求指定管理代表，由於安全衛生管理強調高階責任管理，要求安全衛生管理代表須是一級主管。\n五、強調對內溝通之程序。\n六、明文要求定期量測安全衛生績效，包括主動性績效指標與被動性績效指標。\n七、在標準撰寫上，具體要求「風險預防」之程序。\n八、OHSAS 18000與BS 8800一樣，只提供事業單位建構職業安全衛生管理系統所需要之實施事項，而實施事項之具體內容則必須依照事業單位本身之規模、特徵、需求或文化等因素自行擬定。\n九、事業單位要將其職業安全衛生管理提昇到何種程度，是由該事業單位自身所定訂出之職業安全衛生管理系統之基準而定，並且依照客觀環境循序漸進的提昇安全衛生績效，並持續改善之。\n十、為便於未來企業在管理系統方面之整合，採PDCA架構與內容。\n十一、適用於各類型企業，未侷限於某些特定的行業。\n十二、所規範之範圍，僅限於「工作場所」的安全衛生，並不包括「產品或服務」的本身。\n\nSCC（荷文VCA）承包商安全管理系統查核制度，為荷蘭所訂定之驗證標準，以查核表形式，建立職安衛管理系統，為減少職安事故，達成法規要求，此系統之特點為營建業者最佳的職安衛自檢制度。\n實施SCC安全管理系統效益：\n一、針對承包商或分包性質行業量身設計之驗證標準，可依自身要求選擇適合之認證等級，不致造成資源浪費，亦不會造成營建工地之文書作業之負擔。\n二、可與國內自動檢查制度、自護制度、危險性工作場所評估整合。\n三、尊重員工生命，塑造在SCC認證在營建工地工作較安全之形象。\n四、預防工安事故，降低營運成本，且可避免刑責風險。\n五、響應政府工安政策，可獲得政府獎勵及優惠措施。\n六、品質、環境及安全管理系統的全面整合。\n\n國際勞工組織職業安全衛生管理系統指引ILO OSH 2001，於2001年4月在ILO三方代表的專家會議上被採納；同年6月經ILO之管理組織同意，於當年12月出版。由於ILO OSH 2001是根據國際上認可，且由國際勞工組織三方代表確定的原則，這種三方性的工作方法為各類組織建立持續發展的安全文化奠定了堅實、靈活和合理的基礎，而且也反應了ILO在保護員工安全衛生方面的價值觀與作法。ILO OSH 2001包含政策、組織、規劃與實施、評估、以及改善措施等5個主要要素，內容則涵蓋職業安全衛生政策；員工參與；責任與義務；能力與訓練；職業安全衛生管理系統文件化；溝通；系統規劃、建立與實施；預防與控制措施；變更管理；緊急應變措施；採購；承攬；績效監督與量測；調查與工作有關的傷害、不健康、疾病和事故及其對安全衛生績效的影響；稽核；管理階層審查；預防與矯正措施及持續改善等16項目。該指引可供所有從事職業安全衛生管理的人員參考使用，其並不具備法律約束力，也無意取代各國的法令規章。雖然採用ILO-OSH 2001並不須通過驗證，但也不排除以驗證做為辨識該指引在組織中實施狀況的一種方法。\nILO OSH 2001的特點：\n（一） ILO的指引草案其規定包括以下三個層次：1、對於會員國規定國家之方針或原則；2、設計國家層次之OHSMS指引；3、設計配合產業別、規模大小等實際狀態之OHSMS指引。個別事業單位於建構OHSMS，其設計基礎即依據此三層次之架構。\n（二） OHSMS指引草案之基本考量在於適用於各類產業及各大小不同規模之事業。\n（三） 非以「驗證」為出發點\n（四） 強調勞動參與：與BS-8800相比較，ILO的OHSMS指引更強調勞工應參與職業安全衛生管理。\n（五） 應檢附「風險評估」文件：ILO之文件並未要求添加其他附件，但卻非常重視風險評估之解析。\n\n有鑑於以政府有限的人力無法有效督導所有事業單位進行安全衛生改善動作，不論勞工安全衛生法案規章有多嚴密，絕對無法涵蓋所有事業單位內的不安全行為及不安全狀況。唯有各事業單位願意主動針對其事業單位特性，提出一套周全的安全衛生管理計畫，以預防並控制危害，才能真正達到降低工業災害之目的。\n在現行勞安法令規定下，只要求營造工地實施勞安管理，卻未能落實之原因，其中營造業總公司多未建構安全政策、安全組織、安全資源、安全制度規章以及自主稽核等層面在內之職業安全衛生管理系統為重要因素。\n基於前述之觀點，行政院勞工委員會乃推動事業單位安全衛生自護制度，藉以強化國內事業單位之安全衛生工作。自護制度之目的旨在引導事業單位自主安全管理，由事業單位先行自我評鑑。以及有效運用政府檢查人力。\n主要包括安全衛生基本資料及安全衛生計畫兩大部份，主要評鑑項目為勞工安全衛生管理規章、事業單位工作場所安全設備措施、勞工安全衛生組織、人員設置及運作、危險物及有害物之管理、勞工作業環境測定及監督計畫、醫療衛生服務及勞工健管保護措施、機械、設備之管理、童工、女工從事危險性、有害性工作之監督管理、勞工安全衛生教育訓練及宣導計畫、事故調查處理制度及緊急應變計畫等十大項。\n自護制度為政府的輔導獎勵措施而非強制性規定，事業單位自行作績效評估，找出安衛管理上的問題或偏差，並要求其自行持續改善以建立自主的安全衛生管理體制。其他，除制定依據及獎懲措施之外，餘之項目，諸如目的、相關法規、重點、檢查或評鑑之準備、資料內容、評鑑作業規範等均大同小異。\n自護制度之特點如下：\n（一）著重安全衛生管理現況之評估。\n（二）鑑認及評估潛在危害。\n（三）系統化之指引及參考。\n（四）國際標準之先期標準。\n（五）安全衛生工作績效彰顯。\n（六）自護單位火險費率優惠。\n自護制度與各制度比較方面：\n一、各國制度之施行均無法律強制性，參與性質皆屬自願參與。\n二、各國制度之評鑑單位則由各主辦機構實施，但OHSAS18000則由通過認證之機構驗證。評鑑方式有現場評鑑及書面評鑑，各系統評鑑結果並有等級之分。\n三、各國制度實施輔導及評鑑經費來源，除美國自護計畫由職業安全衛生署免費服務外，其他皆由申請者付費。而評鑑機構屬性方面除我國及美國屬政府單位，其他則為民間機構。四、在評鑑標準方面，我國優良單位選拔辦法欠缺風險評估、稽核與承攬管理項目。\n\n「尊重生命」是人類文明發展基本前提，在全球化之大環境下，已不容許一國家以犧牲勞工安全衛生，來取得不公平之競爭優勢。各工業先進國家均投入大量人力、物力並設立安全衛生研究機構，來加強防止職業災害，保障勞工安全衛生與健康，避免財物損失，並進一步創造舒適之工作環境，增進勞動生產力，提升國家競爭力。環視我國營造業安全衛生管理發展，較大型之營造機構因考量我政府加入WTO之國際趨勢已有顯著之進步，但營造業整體安全衛生管理水準仍有相當發展之空間。以國際觀的角度思索，各職業安全衛生之國際系統相關規範之風潮漸起，值此，我國營造業者當急起直追，加強職業安全衛生的管理，使營造業職業安全衛生管理能與品質管理、環境管理同步達到良好的水準。